Az Európai Unió és a nemzeti kisebbségek

forrás: LINK

2012.05.02.
A tagállamok különbözõ felfogást vallanak a kisebbségvédelemrõl és eltérõek a nézeteik az érintettség kérdésében is. Mindezek következtében kisebbségvédelmi konszenzus nem alakulhatott ki. A kisebbségvédelem elé tornyosuló akadályokat és a konszenzus kialakulásának elmaradását csak akkor érthetjük meg, ha röviden vázoljuk az egyes tagállamok kisebbségpolitikáját.

Az Európai Unió tagállamainak kisebbségpolitikája

Franciaország

A közös kisebbségvédelmi jogszabályok elfogadásának egnagyobb akadályát Franciaország képezi. Franciaország ugyanis az Európai Unió egyetlen olyan tagállama, amely elvben és teljes egészében tagadja kisebbségek létét a saját területén. A valóságban azonban Franciaország területén is léteznek kisebbségek. 1986-ban a Regionális Nyelvek és Kultúrák Bizottsága a következõ, az országban beszélt nyelveket sorolta fel: elzászi (1 300 000), baszk (80 000), breton (600 000), katalán (100 000), korzikai (70 000), flamand (80 000), okcitán (1 500 000). A francia jogfelfogás tehát regionális nyelvekrõl és dialektusokról beszél, de nem ismeri és nem fogadja el a kisebbség fogalmát. E felfogás az 1789. évi francia forradalomra vezethetõ vissza, amely kinyilvánította a Köztársaság oszthatatlanságát és minden állampolgár egyenlõségét. Ezt az elvet Franciaország alkotmánya a következõképpen rögzíti: „Franciaország oszthatatlan, világi, demokratikus és szociális köztársaság. Biztosítja valamennyi polgár törvény elõtti egyenlõségét származásra, fajra vagy vallásra való tekintet nélkül. Tiszteletben tartja mindenki hitét.” (2. cikk 1. bekezdés). Az Alkotmány védi tehát a vallási kisebbségeket, de az etnikai és nemzeti kisebbségeket nem említi. 1992. júniusában pedig az 1992. február 7-i Európai Uniós Szerzõdés ratifikációja kapcsán a következõ mondatot is beiktatták az Alkotmányba: „A Köztársaság nyelve a francia.” (2. cikk. 2. bekezdés), ami világosan jelzi, hogy Franciaországban nem kívánnak más nyelveknek szerepet tulajdonítani. Franciaország aláírta az 1966. évi Polgári és politikai jogok egyezségokmányát, de annak ratifikálásakor a francia kormány az Alkotmány fent idézett cikkelyére hivatkozva közölte, hogy annak a kisebbségek jogaira vonatkozó 27. cikkelye a Francia Köztársaság esetében nem alkalmazható. Franciaország állandó képviselõje 1976-ban az ENSZ-ben F. Capotortinak a kisebbségekrõl szóló tanulmányával kapcsolatban kijelentette: „A francia Köztársaság az Alkotmányból kiindulva nem ért egyet a tanulmány elveivel. A francia nép nem ismer el különbségtételt etnikai jellemzõk alapján, és ennélfogva bármely kisebbségfogalmat visszautasít.”
Franciaország az ENSZ Emberjogi Bizottságában is azt az álláspontot képviselte, hogy területén nincsenek kisebbségek, tehát a kisebbségi kérdésben nem érintett. Ez az elv határozza meg napjainkban is Franciaország magatartását a nemzetközi kisebbségvédelmet illetõen.
Franciaország tehát olyan központosított állam, amely a történelem folyamán sikeresen asszimilálta kisebbségei legjelentõsebb részét és a perifériákon még meglévõ kisebbségeit ma sem részesíti védelemben. Az egyetlen kivételt Korzika szigete képezi, amelynek széles körû területi-közigazgatási autonómiát biztosít. Korzika státusa szerint a „korzikai területi közösség” saját Területi Gyûléssel és kormányszerû végrehajtó hatalommal, Végrehajtó Tanáccsal rendelkezik. Az 1991. évi Korzika Statutum a szigetet Franciaország olyan területi egységévé nyilvánítja, amely önmagát igazgatja. Jogosítványokkal rendelkezik az oktatásügy, a regionális fejlesztés, a környezetvédelem és a kultúrpolitika területén, Területi Gyûlése azonban nem hozhat törvényeket. A Korzika autonómiájára vonatkozó törvény vitájakor a francia alkotmánybíróság a fent vázolt jogfelfogás értelmében alkotmányellenesnek találta és kiiktatta azt a megfogalmazást, hogy „a korzikai nép a francia nép alkotórésze” arra hivatkozva, hogy az Alkotmány csak a „francia nép” fogalmát ismeri, amely különbségtétel nélkül valamennyi francia állampolgárból áll. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor elismerte, hogy ha egy tartománynak sajátos arculata van, akkor e sajátosságok megõrzésére rendelkezhet sajátos eszközökkel.

Különleges szabályok érvényesek Franciaország tengerentúli területein,
ahol a nem francia népcsoportok nyelve és kultúrája különleges
védelmet élvez. A francia alkotmány 73. és 74. cikkelye értelmében a
tengerentúli területek törvényhozását és igazgatását a különleges
helyzetnek megfelelõen kell kialakítani. Ezt az eljárást a jogi, gazdasági
és társadalmi sajátosságok igazolhatják. Az 1960. április 20-i dekrétum
értelmében a tengerentúli területek tanácsai javaslatokat tehetnek a
központi kormánynak helyzetük javítására, ha pedig nem értenek
egyet a Kormány valamely intézkedésével, az illetékes miniszter útján
ellenvetést nyújthatnak be.
Korzika autonómiájának léte, amelyet
nem a kisebbségi, hanem szigorúan a területi-közigazgatási elvbõl
vezetnek le, valamint a tengerentúli területek speciális státusa nem
változtat Franciaországnak a kisebbségi kérdésben tanúsított magatartásán.
2
Az utóbbi években kibontakozott etnikai konfliktusok, a nemzeti
kisebbségek jogai biztosításának biztonságpolitikai vonatkozásai és az
emberi jogok szerepének növekedése az Európai Unió tagállamainak
nagy részét is arra késztette, hogy lépéseket tegyen a kisebbségvédelem
területén. Számos tagállam fogadott el olyan megoldásokat,
amelyek mûködésképesnek bizonyultak és jelentõs mértékben csökkentették
a feszültségeket. Ezek a megoldások több esetben nemcsak
a kisebbségi kérdés nemzetközi felértékelõdésének a következményeképpen,
hanem a belsõ fejlõdés eredményeként születtek.
Spanyolország
A Franco-diktatúra megszûnése és a jogállamiság bevezetése nyo-
mán elismerték az ország nyelvi és kulturális sokszínûségét. A spanyol
alkotmány leszögezi: „ Az Alkotmány alapja a spanyol nemzet osztatlan
egysége. A spanyol nemzet közös és osztatlan hazája minden
spanyolnak. Elismeri és garantálja a régiók és a nemzetiségek autonómiához
való jogát és szolidaritását.” (2. cikk). A 2. cikkelyben
elmondottak szerint „ a gazdasági, kulturális és történelmi szempontból
közös jelleggel bíró provinciák, szigetek és történelmi régiók
egységei saját kormánnyal rendelkezhetnek és megfelelõ statutummal
autonóm közösséget alkothatnak.” (143. cikk). „Minden spanyolnak
52
köteless;ge ismerni és joga van használni a kasztiliai nyelvet, amely
az állam hivatalos nyelve. Az egyéb spanyol nyelvek szintén hivatalosak
a megfelelõ autonóm közösségekben azok statutumai szerint.
Spanyolország nyelvi sokszínûsége kulturális örökség, amely különleges
tisztelet és védelem tárgyát képezi.” (3. cikk). A spanyol megoldás
a nemzetállam koncepciót egyezteti össze a területi autonómiával, bár
azt tételesen nem mondja ki. Messzemenõ jogokat biztosít a katalánoknak,
a baszkoknak és gallégótoknak, akik saját kormánnyal és
törvényhozó testülettel rendelkeznek. Ugyanakkor a spanyol alkotmány
megtiltja az autonóm közösségek föderációját. (145. cikk). Ezt
a cikkelyt nyilvánvalóan az a félelem diktálta, hogy az autonóm
közösségek föderációja veszélyezteti a spanyol állam létét. A rendszer
mûködõképes és jelentõs mértékben csökkentette a szeparatista mozgalmak
intenzitását.
Olaszország
Dél-Tirol autonómiája hosszú folyamat eredménye. Az elsõ világhá-
ború után Olaszországhoz csatolt, de német többségû terület autonómiájának
kimunkálása és az érintett dél-tiroli osztrák lakosság és a
politikai képviseletét ellátó Dél-tiroli Néppárt, valamint az olasz és
osztrák kormány ezirányú tárgyalásai 1946-tól az elsõ osztrák-olasz
Dél-Tirolra vonatkozó egyezménytõl 1992. június 11-ig tartottak, amikor
Ausztria megerõsítette, hogy teljesítettnek tekinti az 1969-ben a
két ország által elfogadott dél-tiroli intézkedéscsomagot. Lényeges
megemlíteni: Ausztriának sikerült a kérdést nemzetköziesíteni azáltal,
hogy az 1947. évi olasz békeszerzõdés értelmében vedõhatalmi funkciót
gyakorolt Dél-Tirol felett, 1960-ban pedig az ENSZ közgyûlése elé
vitte az ügyet. Az ENSZ megerõsítette Ausztria tárgyalási legitimációját.
Dél-Tirol széles körû területi, gazdasági, pénzügyi (a tartományban
beszedett adók 9/10-ét kapja), nyelvi autonómiát élvez, amelyet
az egy és oszthatatlan Olasz Köztársaság politikai egységén belül
biztosítottak számára.
A tárgyalások lezárásáig eltelt hosszú évek azonban azt bizonyítják,
hogy a hasonló jellegû kisebbségi kérdések megoldása két demokratikus
állam számára is rendkívül nehéz. A dél-tiroli ügy lezárásával
53
kapcsolatban ma is jogértelmezési különbségek állnak fenn Ausztria és
Olaszország között. Olasz vélemény szerint a Dél-Tirolra vonatkozó csomag
nem az ENSZ közgyûlése határozatának megfelelõ, 1946-os párizsi egyezmény
további végrehajtásáról folytatott tárgyalások eredménye, hanem
autonóm olasz aktus, amelybõl ránézve nem származnak nemzetközi jogi
kötelezettségek. Ausztria ezzel szemben érvényben lévõnek tekinti az
1946-os párizsi egyezményben biztosított, a dél-tiroli német (osztrák) kisebbséget
illetõ védnöki funkcióját. Nyilvánvalóan egy, a gyakorlatban megoldott
kérdéssel kapcsolatos elvi ellentétrõl van szó: az állami szuverenitásra
féltékeny Olaszország az aktust saját szuverenitásából vezeti le, míg
Ausztria a nemzetközi jogi megállapodásaiból származtatja.
A megoldást mind Ausztria, mind Olaszország egész Európa számára
példaértékûnek tekinti, amely szervesen illeszkedik az EBESZ-folyamatba.
Ugyanakkor Dél-Tirol esete része a kisebbségekkel szembeni
általános olasz politikának is. Olaszország az utóbbi idõben jelentõs
lépéseket tett kisebbségei védelmében, és az ezzel kapcsolatos olasz
politika európai viszonylatban is korszerûnek tekinthetõ. Az olasz
parlament a Valle d’Aostában elõ franco-provanszáliak, az AltoAdigeben
elõ dél-tiroli németek, valamint a Trieszt és Gorizia provinciákban
élõ szlovének vonatkozásában kisebbségvédelmi törvényeket
fogadott el. Valle d’Aosta és Alto-Adige (Dél-Tirol) autonóm statutumai
a francia, illetve a német nyelvet az olasszal egyenrangúnak ismerik
el. Trieszt és Gorizia provinciákban biztosítják a szlovén nyelv használatát
a kulturális életben, az oktatásban és a kereskedelemben, és egy
törvénytervezet ezt ki akarja terjeszteni az élet minden területére.
Elfogadás elõtt áll „A nyelvi kisebbségek védelmét illetõ normatívák”
elnevezésû kerettörvény, amely általános érvényûvé teszi a kisebbségi
nyelvek védelmét. E példaszerû megoldások ellenére is Dél-Tirol vonatkozásában
kitapintható a tartomány elszakadásától való olasz félelem.
Egyes olasz kormánykörök nem támogatják a Tiroli Eurorégió tervét,
mert attól tartanak, hogy ezt Dél-Tirol elszakítására használhatják fel.
3
Ausztria
Nyugati szomszédunk rendelkezik Európában az egyik legrészlete-
sebb kisebbségvédelmi jogszabályrendszerrel. E jogszabályok különbö-
54
zõ történelmi korszakokban keletkeztek, de máig érvényesek, egymást
kiegészítik és alkotmányos jogszabályoknak tekintendõk. Az 1867. évi
alkotmányos jogerõvel bíró, az Osztrák-Magyar Monarchia nemzetiségi
jogrendjébõl levezethetõ törvény elõírja, hogy az állam valamennyi
néptörzsének egyenlõ és sérthetetlen joga van arra, hogy nemzetiségét
és nyelvét megõrizze. Hasonlóképpen érvényben vannak az 1919-ben
St. Germainben megkötött békeszerzõdés kisebbségvédelmi elõírásai,
amelyek biztosítják bármely nyelv szabad használatát a magánéletben,
a gazdaságban, a sajtóban és a nyilvános összejöveteleken, és lehetõvé
teszik a kisebbségek számára jótékonysági, vallási vagy társadalmi
intézmények és iskolák létrehozását. Az 1955. évi osztrák államszerzõdés,
amely ugyancsak alkotmányos jogerõvel bír, külön cikkelyben
biztosítja a Karintiában, Burgerlandban és Stájerországban elõ horvát
és szlovén kisebbség jogait. A késõbbiekben az ország kisebbségek által
lakott tartományaiban külön törvényeket fogadtak el a kisebbségek
jogairól: 1959-ben Karintiában, 1994-ben Burgerlandban életbe lépett
a kisebbségi iskolatörvény. 1976-ban pedig az osztrák parlament
elfogadta az Ausztriában élõ népcsoportok jogairól szóló törvényt,
amely meghatározza a népcsoport fogalmát és a horvát, a szlovén, a
magyar, a cseh, a szlovák és a cigány népcsoportokat ismeri el.
Ugyanakkor létrehozta a népcsoportok tanácsait, amelyek a népcsoportok
kulturális, társadalmi, gazdasági érdekeit képviselik és amelyek
a kancellárnak, a szövetségi és tartományi kormányoknak, a kisebbségeket
érintõ kérdésekben javaslatokat tehetnek.
Az osztrák kisebbségvédelmi jogrend megtilt minden, a nemzetiségi
hovatartozáson alapuló diszkriminációt, lehetõvé teszi a politikai
életben való részvételt, biztosítja az anyanyelvû oktatást, az anyanyelv
használatát a közigazgatásban és a bírósági eljárásokban (Karintiában,
Burgerlandban és Stájerországban ott, ahol a szlovén és a horvát
kisebbség él, nyelvüket a német mellett hivatalos nyelvvé emeli),
elõírja a nyilvános feliratok és a topográfiai jelzések kétnyelvû kifüggesztését,
az anyanyelvû kulturális élethez és a médiához való jogot,
valamint a kisebbségek anyagi támogatásának kötelezettségét. Ez
utóbbira a népcsoportok tanácsai minden évben benyújtják javaslataikat
a szövetségi kormánynak. Ennek alapján Ausztria 1997-ben 52,72
55
millió Schillinget biztosított költségvetésébõl a kisebbségek támogatására.
Ausztria kisebbségpolitikájára jellemzõ a 19. század óta fennálló
jogfolytonosság, a kisebbségi jogok rendszeres bõvítése és nemcsak a
kisebbségek védelme, hanem az állam számára elõírt kötelezettség is,
hogy tevõlegesen támogassa az Ausztriában élõ népcsoportok identitásának
megõrzését és fejlesztését.
Ausztria elkötelezettségét a kisebbségi
jogok iránt az is jelzi, hogy tevékenyen részt vesz a nemzetközi
kisebbségvédelmi jogeszközök kidolgozásában. Eképp 1991-ben
az Európai emberi jogok egyezményokmányához fûzendõ, a népcsoportok
jogait biztosító kiegészítõ jegyzõkönyv tervezetét nyújtotta be
az Európa Tanács Emberjogi Bizottságához, amelyet a további munka
folyamán forrásként használtak. A jegyzõkönyvtervezet tartalmazza a
népcsoport (1. cikk) és a népcsoport által lakott régió (2. cikk)
meghatározását, a szabad identitásválasztás, az etnikai, nyelvi és
kulturális identitás kifejezésének, megõrzésének és továbbfejlesztésének
jogát, tiltja a népcsoportok akaratuk ellenére történõ asszimilációját
(3. cikk), valamit azok elûzését vagy erõszakos áttelepítését az
általuk lakott régióból vagy az állam területérõl (5. cikk). Leszögezi,
hogy a népcsoportok tagjainak joguk van anyanyelvük használatára a
magán- és közéletben, a hatóságok és hivatalok elõtt, valamint a
bírósági eljárásokban (7. cikk). Hasonlóképpen joguk van az anyanyelvû
oktatásra (8. cikk). A jegyzõkönyvtervezet a pozitív diszkrimináció
(10. cikk) és nemcsak az egyéni, hanem a kollektív jogok (3. 9. cikk)
elvén alapul. Leszögezi, hogy abban az esetben, ha a kiegészítõ
jegyzõkönyvben lefektetett egyéni jogokat megsértik, a népcsoporthoz
tartozó személyeknek joguk van bírósághoz fordulni. Ha pedig a
kiegészítõ jegyzõkönyvben lefektetett kollektív jogokat sértik meg,
maga a népcsoport élhet a jogorvoslat lehetõségével (9. cikk). Az
osztrák javaslat túllép az eddig elfogadott nemzetközi kisebbségvédelmi
jogszabályokon és elismeri a kollektív jogok elvét.
4
Skandináv országok
Finnország kisebbségekkel szembeni politikájának három szegmen-
se különböztethetõ meg: a svéd kisebbséggel szembeni politika, a
56
számi (lapp) kisebbség számára biztosított jogok rendszere és a svéd
lakosságú, de Finnországhoz tartozó Aland-szigetek autonómiája.
Az összlakosság 6%-át kitevõ svéd anyanyelvû lakosság de jure nem,
de facto azonban kisebbség. A finn alkotmány 14. cikkelye nemcsak
a finn, hanem a svéd nyelvet is Finnország hivatalos nyelvévé nyilvánítja
és a két nyelv számára egyenlõ jogokat biztosít. A parlamentben,
a kormányban, a bíróságokon és a közigazgatásban mindkét nyelvet
használják. A két nyelv használatát a személyi és a területi elv közötti
kompromisszum alapján külön törvény biztosítja. A helységek a
kisebbségi lakosság számarányától függõen lehetnek egy- vagy kétnyelvûek.
A svéd anyanyelvû lakosság teljes körû kulturális autonómiát élvez.
Politikai képviseletét a Svéd Néppárt látja el, amely a háború utáni
idõszakban csaknem valamennyi kormányban koalíciós partnerként
vett részt. A svéd lakosságú Aland-szigetek a Finnország és Svédország
között 1921-ben megkötött szerzõdés értelmében autonómiát élveznek.
A szigetek utolsó önkormányzati törvényét a finn parlament
1991. augusztus 16-án fogadta el. Ennek értelmében az Aland-szigetek
saját tartományi parlamenttel és kormánnyal, lakói pedig tartományi
állampolgársággal rendelkeznek. A szigetek hivatalos nyelve a svéd,
és ezen a nyelven bonyolítják le a finn kormánnyal való érintkezést
is.
Finnország külön jogszabályokat léptetett életbe az 5700 fõnyi számi
kisebbség védelmére is. Az 1992. évi számi nyelvtörvény speciális
hivatalos státust biztosít a számi nyelv számára a számik által lakott
területen. A finn állam gondoskodik a számi nyelvû oktatásról, két
egyetemen pedig külön helyeket biztosít a számi anyanyelvû hallgatók
számára. A számik képviseleti szerve a húsztagú számi parlament,
amelyet a finn parlament minden, a számikat érintõ kérdésben köteles
meghallgatni. Törvény írja elõ, hogy a finn kormánynak a számikkal
szemben különleges felelõssége van. A finn alkotmányhoz 1995-ben
fûzött módosítás szerint a történelmi kisebbségeknek, azaz a számiknak,
a cigányoknak és más csoportoknak kollektív joguk van
nyelvük és kultúrájuk megõrzéséhez. (14. cikk).
5
57
A kisebbségeknek különleges jogokat biztosító finn rendszer nemzetfelfogásában
tér el a közép-európai koncepciótól: a kisebbségeket a
finn nemzet részének tekinti, ennélfogva a finn állampolgárok egyetlen
nemzetet alkotnak.
6
Az utóbbi években jelentõs változáson ment keresztül a jellegzetesen
nemzeti államoknak tekintett Svédország és Dánia kisebbségpolitikája
is. Svédország legjelentõsebb történelmi kisebbségét a Finnország
esetében már említett számik alkotják. Ugyanakkor a Norvégiában,
Svédországban, Finnországban és az oroszországi Kola-félszigeten élõ
mintegy 80-90000 számi a nemzetközi dokumentumok által rögzített
bennszülött nép fogalmának is megfelel. Finnország 1992-ben ratifikálta
a Regionális és kisebbségi nyelvek európai chartáját. Dánia pedig
a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO) 1989. évi 169. számú, a
Független országokban elõ bennszülött és törzsi népekre vonatkozó
egyezményét. 1994-ben a svéd parlament elismerte, hogy a finn
nyelvnek speciális státusa van Svédországban, jelenleg pedig a Regionális
és kisebbségi nyelvek európai chartájának ratifikálása készül.
Ha ez megtörténik, Svédország kisebbségi nyelvként ismeri majd el a
számi, a finn és a cigány nyelvet Svédországban.
Dánia 1955-ben
nyilatkozatban ismerte el a területén elõ német kisebbség jogait,
1948-ban a dán korona fennhatósága alá tartozó Feröer-szigeteknek,
1978-ban pedig Grönlandnak (a két terület nem tagja az Európai
Uniónak) biztosított autonómiát, amelyeket világviszonylatban is a
legsikeresebbeknek tekinthetünk.
8
7
Megjegyzendõ, hogy az északi államok fent vázolt kisebbségpolitikája
a 19. századtól az 1960-as évekig tartó, a kisebbségek teljes
asszimilációját célzó kisebbségpolitikát váltotta fel. A legszembetûnõbbek
a Svédországban bekövetkezett változások. Svédország Gusztáv
Adolf király koráig visszanyúlóan a korona és az egységes egyház
hatalmára, valamint az erõteljes homogenizációra törekvõ oktatási
rendszerre támaszkodó központosított nemzetállam volt, amely nem
rendelkezett kisebbségvédelmi hagyományokkal és tapasztalatokkal.
A liberális bevándorlási politika azonban nagymértékben fellazította
az önmagát homogénnek tekintõ svéd társadalmat. Mindennek következtében
az 1970-es évek közepétõl Svédország társadalmának multi-
58
kulturális jellege elfogadottá vált. Az 1974. évi alkotmány törvényesítette
a vallási és etnikai kisebbségek kultúrájuk megõrzésére irányuló
törekvését és elõírja ennek az állam részérõl történõ anyagi támogatását.
A jogszabály a történelmi kisebbségekre és a bevándorlók
csoportjaira egyaránt vonatkozik.
9
Az észak-európai kisebbségek helyzete azonban a példaszerû eredmények
ellenére sem tekinthetõ teljesen rendezettnek. Svédország és
Finnország a nem EU-tag Norvégiához hasonlóan nem ismeri el a
bennszülött népnek tekintett számik tulajdonjogát az általuk hagyományosan
lakott területre, holott a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet
a bennszülött népekre vonatkozó már említett dokumentuma kötelezi
õket erre. A számik azt is nehezményezik, hogy az északi államokat
tömörítõ szervezetben, az Északi Tanácsban csak megfigyelõként
vehetnek részt.
Hollandia
Az ország társadalmát természetszerûen tekintik multikulturális
jellegûnek, 1995-ben módosították a közigazgatási törvényt, 1997-ben
pedig külön törvényt fogadtak el a fríz nyelv használatáról a bírósági
eljárásokban. A két törvény elõírja a fríz nyelv használatának jogát
Frízföld tartomány területén. A módosított közigazgatási törvény
túllép a fríz nyelvnek eddig tett engedmények keretein és Frízföld
tartomány területén azt a gyakorlatban a holland mellett második
hivatalos nyelvvé nyilvánítja. Ezzel megszüntette azt az eddig érvényes
jogelvet, hogy Hollandia területén az egyetlen hivatalos nyelv a
holland. Az önkormányzatok választott testületeiben a képviselõknek
jogukban áll a fríz nyelvet is használni, felszólalásaikat pedig a
jegyzõkönyvbe fríz nyelven is be lehet vezetni. A törvény értelmében
bármely büntetõ- vagy polgári jogi eljárás lebonyolítható fríz nyelven
és a fríz nyelvû tanúvallomások a jegyzõkönyvbe fríz nyelven is
bejegyezhetõk. A bíróságokon dolgozók számára pedig fríz nyelvtanfolyamokat
szerveznek, amelyek költségeit Hollandia igazságügyi minisztériuma
viseli. A két törvény jelentõségét különösképpen növeli,
hogy a fríz nyelv használatát illetõen nemcsak megengedõ, hanem
támogató jellegûek is, és pozitívan hatnak a fríz nyelv megõrzésére és
59
fejlesztésére.
Hollandia ezenkívül autonómiát biztosít tengerentúli
területei számára, például Aruba részére, amely 1991-ben lemondott
1996-ban felajánlott függetlenségérõl és megmaradt „Hollandia autonóm
részének.”
10
Belgium
Az ország sajátos föderatív rendszere lehetõvé tette a két legjelen-
tõsebb nyelvi közösség, a vallon és flamand kiegyensúlyozott együttlétét
az államon belül, ugyanakkor bekapcsolta az államalkotó elemek
közé a 100 000 fõnyi, a lakosság 1%-át kitevõ német nyelvû közösséget
is. A belga alkotmány szerint Belgium szövetségi állam, amely közösségekbõl
és régiókból áll (1. cikk). Három közösséget foglal magába:
a francia, a flamand és a német nyelvût (2. cikk), három – a vallon, a
flamand és a brüsszeli – régiót (3. cikk), valamint négy nyelvi régiót:
a francia és a holland nyelvût, Brüsszel város kétnyelvû régióját és a
német nyelvû régiót (4. cikk). A közösségek tagjait a nyelvi, a régiók
lakóit pedig a földrajzi hovatartozás határozza meg. A németek
ugyanúgy választott képviselõ-testülettel, a „Német Nyelvû Közösség
Tanácsával” és kormánnyal rendelkeznek, mint a francia vagy flamand
közösségek (115., 122., 123. cikk). Ugyanazokat a nyelvi és kulturális
jogokat élvezik, mint a franciául vagy hollandul beszélõk. Az Alkotmány
a német nyelvû közösség hatáskörébe utalja a kulturális és a
név szerint meghatározható ügyeket, az oktatást és ezeket illetõen a
közösségek közötti együttmûködést, ideértve a nemzetközi szerzõdések
megkötését is. (130 cikk).
11
Németország
Az általános európai kisebbségpolitika szempontjából jelentõsen növe-
kedett az utóbbi idõben a Német Szövetségi Köztársaság szerepe. Németország
mind bel-, mind külpolitikájában jelentõs szerepet szán a kisebbségi
kérdésnek, sõt egyes szerzõk szerint a szövetségi kormánynak
éllovasként kell fellépnie a nemzetközi kisebbségvédelem jogi alapjainak
kidolgozásában.
Németország jogrendszere négy etnikai és nemzeti
kisebbséget ismer el: a Schleswig-Holstein területén elõ dánokat és
frízeket, az egykori NDK területén élõ szorbokat, valamint a szintiket
60
12
vagy romákat, azaz a cigányokat. A nemzeti kisebbségként elismert
csoportok tagjainak német állampolgárnak kell lenniük.
A dán kisebbség jogait az 1955-ben elfogadott azonos tartalmú, a
német szövetségi és a dán kormány által a németországi dánok és a
dániai németek jogairól kiadott nyilatkozat biztosítja. A németországi
dánok jogai lényegében területi meghatározottságú kulturális autonómiának
tekinthetõk. Schleswig-Holstein alkotmánya a dánok és a
frízek, Brandengurg és Szászország alkotmányai a szorbok jogaira
vonatkozó cikkelyeket tartalmaznak. Schleswig-Holstein választási
rendszere mentesíti a dánokat az 5%-os választási küszöb alól és egy
képviselõi helyet biztosít a dán kisebbség számára a tartomány
parlamentjében.
Az NDK megszûnése és Németország egyesülése
alkalmával elfogadott Egyesülési Szerzõdés a szerzett jogok elve
alapján megõrizte a szorb népcsoport NDK-beli jogait, és azokat a
Szerzõdéshez csatolt jegyzõkönyv külön is tartalmazza.
13
A Szövetségi Alkotmány jelenlegi formájában a diszkrimináció
tilalmának elvét kivéve nem tartalmaz a kisebbségek védelmére vonatkozó
cikkelyt. Emberjogi és külpolitikai érdekektõl is alátámasztva a
Szövetség és a tagállamok Közös Alkotmányjogi Bizottsága kisebbségvédelmi
cikkely beiktatását javasolta.
Ennek kivitelezését mindeddig
megakadályozta az a vita, amely az õshonos történelmi és az új
(bevándorlók, vendégmunkások, menekültek) kisebbségek kérdésében
folyik. Az egyetlen olyan újonnan megtelepedett csoport, melynek
tagjai kisebbségvédelmi jogokat élveznek, a Németországban élõ lengyelek.
A kisebbségek jogait is biztosító német-lengyel alapszerzõdés
ugyanis a kölcsönösség elvének jegyében született. A szerzõdés 20.
cikkelye elõírja: „A német kisebbséghez tartozóknak Lengyelországban,
azaz azoknak a személyeknek, akik lengyel állampolgároknak,
német származásúnak vagy a német nyelvhez, kultúrához vagy hagyományokhoz
tartozónak tekintik magukat, továbbá azoknak a személyeknek,
akik német állampolgárok, lengyel származásúak vagy a
lengyel nyelvhez, kultúrához vagy hagyományokhoz tartozónak tekintik
magukat, joguk van egyénenként vagy közösségben csoportjuk más
tagjaival etnikai, kulturális, nyelvi és vallási identitásuk kifejezésére,
megõrzésére és továbbfejlesztésére minden olyan kísérlettõl mente-
14
61
sen, amely akaratuk ellenére asszimilálná õket.” Lengyelország esetében
a cikkely a német kisebbséghez tartozó személyekrõl, míg Németország
esetében német állampolgárságú, lengyel származású személyekrõl
beszél és ez utóbbi esetben nem alkalmazza a kisebbség
fogalmát. A szerzõdés által biztosított jogokat a Németországban élõ
lengyeleknek mint személyeknek és nem mint kisebbség tagjainak
biztosítja. Ennek értelmében a Németországban élõ lengyelek a biztosított
jogok ellenére sem tekinthetõk kisebbségnek.
15
Az eddigiekhez mint alapvetõ fontosságú tényt hozzá kell tennünk
azt is, hogy Németország a közép- és kelet-európai térségben élõ német
kisebbségek léte folytán is elkötelezettje a kisebbségi kérdés rendelkezésének.
Németországban mindinkább uralkodóvá válik az a felfogás,
amely szerint egy olyan integrált bel- és külügyi kisebbségpolitikai
koncepciót kell kidolgozni, amely az összeurópai stabilitás része és a
béke, valamint a kisebbségek védelmének biztosítását egymást kiegészítõ
célmeghatározásként értelmezi.
Nagy Britannia
A szigetországban a történelmi hagyományokban gyökerezõ gyakorlat
uralkodik. A brit politikai és jogi gondolkodás nem ismeri a kisebbségek
védelmének fogalmát. A Wales, Skócia és Észak-Írország számára biztosított
jogok és a legutóbbi választások után népszavazással létrehozott
skót és walesi parlament, a különálló egyházi szervezet, a saját jogrend
és oktatás, amelyek a walesi és a skót identitás megjelenítõi, részben
történelmi hagyományokra vezethetõk vissza, részben pedig az Egyesült
Királyságban is utat törõ regionalizációs folyamat eredményei. Az1967.
évi walesi nyelvtörvény azonban már hivatalossá tette az angol mellett a
welsh nyelvet is. Hogy a welsh nyelv számára biztosított jogok kisebbségi
jogként foghatók fel, bizonyítja az is, hogy Európa kisebbségei gyakran
hivatkoznak e nyelv státusára. Mindezek ellenére a walesi népcsoport és
a Skóciában 80 000 fõre tehetõ gael nyelvet beszélõk védelmét szabályozó
törvények és rendelkezések pragmatikus és ad hoc jellegûek és nem a
kisebbségi elv alapján jöttek létre.
Portugália, Luxemburg és Írország
62
16
A három ország területén nem élnek kisebbségek. Valamely formában
azonban õk is érintettek. Így Portugália autonómiát biztosít a
hozzá tartozó Azori-Szigeteknek és Madeira szigetének. Luxemburg
több nyelvet, a franciát, a németet és a luxemburgi dialektust tekinti
hivatalos „munkanyelvnek”. Írország érdekelt az észak-írországi katolikus
kisebbség helyzetének rendezésében és biztosítania kell az õsi ír
(gall) nyelv védelmét az angollal szemben.
Görögország
Egyetlen kisebbségként a nyugat-thráciai muzulmánokat ismeri el,
amelyre az 1923. évi lausanne-i szerzõdés kötelezi. Ez a kisebbség,
amely törökökbõl, pomákokból és cigányokból áll, görög felfogás
szerint szigorúan vallási és nem etnikai vagy nemzeti kisebbség. A
görögországi muzulmánok azonban mindinkább törököknek tekintik
magukat és az eredetileg bulgárul beszélõ pomákok is eltörökösödtek.
A görög kormány azonban következetesen tagadja nemzeti és etnikai
kisebbségek létét Görögország területén és fellép minden olyan mozgalommal
szemben, amely törökként nyilvánul meg. A török kisebbség
nevében fellépõ vezetõket több esetben, még 1995-ben is letartóztatták
és börtönbüntetésre ítélték. Görögország az egyébként török kisebbsége
ügyében anyaországként fellépõ Törökországhoz hasonlóan homogén
nemzetállamnak tekinti magát és kijelenti, hogy az etnikai és
nemzeti kisebbségek ügyében nem érintett.
17
Az Európai Unió tagállamainak kisebbségpolitikája tehát széles
skálán mozog. Ausztria és Finnország elismeri a kollektív kisebbségi
jogokat, Finnország, Olaszország és Spanyolország területi autonómiát
biztosít kisebbségei számára, Nagy-Britannia regionális autonómiát
adott Skóciának és Walesnek, különleges erõfeszítéseket tett az
észak-ír kérdés rendezésére és bár nem ismeri a kisebbségi elvet,
különleges jogokat és hivatalos státust biztosít a welsh nyelv számára,
Belgium nemzetközi szerzõdések megkötésének jogával is felruházta
német anyanyelvû közösséget, Hollandia és Svédország
multikulturálisnak tekintik társadalmukat, Németország a kisebbségi
jogokat csak történelmi kisebbségei számára biztosítja, Svédország
egyenlõségjelet tesz a történelmi kisebbségek és a bevándorlók közé,
63
Franciaország tagadja nemzeti kisebbségek létét a területén, Görögország
pedig erõszakot is alkalmaz török kisebbségével szemben.
Kísérletek a közös kisebbségvédelmi jogrend kialakítására
A fent vázolt eltérõ nézetek ellenére az Európai Parlament többször
kísérletet tett a kisebbségi kérdés rendezésére és közös, az Európai
Unió területén érvényes kisebbségvédelmi jogszabályok kidolgozására.
Hangsúlyozni kell, hogy a különbözõ szerzõdések (római, maastrichti)
nem ruházzák fel az Európai Uniót kisebbségvédelmi kompetenciával.
Ennek következtében jogilag érvényes kisebbségvédelmi szabályok
csakis az alapító szerzõdések kiegészítésével vagy hozzájuk fûzött
kiegészítõ jegyzõkönyvek csatolásával fogadhatók el.
1981. október 16-án Gaetani Arfe olasz képviselõ jelentése alapján
az Európai Parlament megfogalmazta a Regionális nyelvek és kultúrák
közös chartájának és az Európai kisebbségek jogai chartájának tervezetét.
A munka végigvitelére munkacsoportot is alakítottak, ez azonban
végül is nem foglalkozott a kérdéssel. 1984-ben Alfons Goppel
képviselõ a Népcsoportok és a kisebbségek jogairól szóló jelentéstervezetet
terjesztett az Európai Parlament elé, amelyet 42 képviselõ
határozati javaslata követett. A képviselõk azt követelték, hogy fogadjanak
el olyan jogszabályrendszert, amely az Európai Közösségben és
valamennyi tagállamban biztosítja minden nemzeti és etnikai kisebbség
és azok kulturális, társadalmi és politikai jogainak védelmét. A
határozattervezetet átutalták a Jogi és Állampolgári Ügyek Bizottságához.
1988-ban a Bizottság által kinevezett Franz Ludwig Stauffenberg
gróf az Európai Parlament elé terjesztette a Népcsoportjogi
Charta az Európai Közösség államaiban címû határozattervezetet.
Ennek elõírásai meghaladták az eddig kidolgozott nemzetközi dokumentumokban
elért szintet. Szövege tartalmazta a kisebbség definícióját
(1. cikk), a népcsoportrégió, azaz a kisebbségek által lakott terület
értelmezését (2. cikk c), egyéni és csoportjogokat, köztük az anyanyelv
használatának jogát a hatóságok és bíróságok elõtt (2-3. cikk), a
népcsoport ama jogát, hogy létét és sajátosságait az állam elismerje
(3. cikk a), a szülõföldhöz való jogot (3. cikk b), a politikai pártok
alakításának jogát (3. cikk c) és a közigazgatási autonómiához való
64
jogot (3. cikk d). Magába foglalta az Európai Közösség tagállamainak
a kisebbségvédelemmel kapcsolatos feladatait és az egyéni, valamint
csoportos panasztétel jogát (4-5. cikk).
Az eredeti szándék az volt,
hogy a Chartát a maastrichti utókonferencián a Maastrichti Szerzõdéshez
illesztik. Ezzel az EK/EU területén kötelezõ, alkotmányjogi
jogszabállyá vált volna. A tervezetet azonban az Európai Parlament
egyes frakcióinak erõs ellenállása miatt a Jogi és Állampolgári Ügyek
Bizottságának elnöke visszavonta.
18
Az Alber-tervezet
1993. május 14-én újabb kísérletre került sor. Siegbert Alber képvi-
selõ az Európai Parlament Jogi és Állampolgári Ügyek Bizottsága
részérõl másodszor is benyújtotta egy Népcsoportjogi Charta tervezetét,
amelynek a tagállamokban élõ népcsoportoknak a közösségi jog
általi védelmét kellett volna biztosítania. E tervezet megszövegezésekor
Siegbert Alber nagyrészt az Európai Népcsoportok Föderális
Uniója (FUEV) által közzétett, az Európai Népcsoportok Alapjogai
címû dokumentum elõírásait vette át. Valamennyi eddig elkészült
nemzetközi kisebbségvédelmi jogszabálytervezet közül tehát az Alberféle
elképzelés felel meg leginkább a FUEV, azaz az abban tömörülõ
75 európai népcsoport elvárásainak.
A tervezet szövege leszögezi, hogy a népcsoportok és azok tagjai
jogainak védelme a nemzetközi emberi jogok védelmének alapvetõ
alkotórésze és a béke, az igazságosság, a stabilitás és a demokrácia
lényeges tényezõje, jogos nemzetközi követelmény és ennélfogva nem
az államok kizárólagos belügye. (1. cikk 1-2.). A tervezet a népcsoport
(Volksgruppe, ethnic group) következõ meghatározását tartalmazza:
„A Charta értelmében népcsoportnak tekinthetõ az Európai Közösség
tagállamai mindazon állampolgárainak közössége, amely olyan közös
etnikai, nyelvi, történelmi, kulturális és/vagy vallási jellemvonásokkal
rendelkezik, amelyek megkülönböztetik a lakosság többi részétõl, saját
közös kulturális identitással rendelkezik és azt meg is kívánja õrizni,
több nemzedék óta hagyományosan az állam területén lakik és az állam
összlakosságán belül kisebbséget alkot.” (2. cikk 1.) Ugyanakkor a
„népcsoport tagjainak” (Volksgruppenangehörige, members of ethnic
19
65
group) tekinthetõk mindazok a személyek, akik szabad akaratukból
egy népcsoporthoz tartozónak tekintik magukat, és gyermekeiket
mindaddig, amíg nem döntenek a népcsoporthoz tartozás ellen. (2.
cikk 3.). A „népcsoportrégió” (Volksgruppenregion, ethnic area) az a
sajátos szétszórt településeket is magába foglaló településterület, ahol
a népcsoport hagyományosan lakik. (2. cikk. 4.) A tervezet kizárja a
népcsoport fogalmából a hagyományosan vándorló csoportokat, a
vendégmunkásokat, más bevándorlókat és menekülteket (3. cikk 1.),
továbbá leszögezi, hogy a Charta nem érinti a nemzetközi jog által
elismert önrendelkezés elvét és egyrészrõl a tagállamok, valamint az
Európai Közösség, másrészrõl a nepcsoport és tagjai közötti speciális
jogi kapcsolatokat szabályozza, és nem értelmezhetõ úgy, hogy elõírásai
egy tagállam területi integritását megkérdõjelezik vagy állami
biztonságát veszélyeztetik (3. cikk 3-4.)
A Chartatervezet 4. cikkének tárgya a népcsoportnak a léthez való
joga. A szöveg a következõ: „A tagállamok védik a kisebbségeknek a
léthez és a nemzeti, etnikai, kulturális, vallási és nyelvi identitáshoz
való jogát, és támogatják azokat a feltételeket, amelyek lehetõvé teszik
ezen identitás továbbfejlesztését.” (1. bekezdés). Ugyanakkor elõírja,
hogy a népcsoportoknak és azok tagjainak védelemre van joguk
mindennemû, a létüket és a népcsoportrégió megõrzését megkérdõjelezõ
fenyegetettség ellen, és megtiltja a kényszerû áttelepítéseket,
elûzésüket és a népcsoportrégió demográfiai összetételének a népcsoport
kárára történõ megváltoztatását (3. bekezdés). Elõírja, hogy a
népcsoportoknak és azok tagjainak joguk van a szülõföldhöz mint
etnikai identitásuk elválaszthatatlan alkotórészéhez, különösképpen
hagyományos településterületük és életfeltételeik védelméhez. (3.
bekezdés).
A további cikkelyek szerint a népcsoportoknak és tagjaiknak joguk
van a diszkriminációmentességhez és az egyenlõséghez (5. cikk), ezen
belül pedig a népcsoportrégió természeti erõforrásaiban való megfelelõ
részesedéshez (5. cikk 2.), a szabad identitásváltáshoz (6. cikk) és
a kisebbségi létbõl fakadó természetes hátrányok kiegyenlítése és a
teljes egyenlõség biztosítása érdekében különleges védelemre a nyelv,
az oktatás, a szabad kapcsolatok és a szabad mozgás, az információk,
66
a közhivatalokban való alkalmazás, a saját szervezetek, a politikai
képviselet, a választásokon való részvétel, a közigazgatási autonómia
és a közigazgatásban való részvétel vonatkozásában (8. cikk). Eszerint
a népcsoportok és azok tagjai használhatják nyelvüket szóban és
írásban a közigazgatásban és a bíróságokon (9. cikk 2.), a helység- és
utcaneveket, a topográfiai jelzéseket és egyéb nyilvános feliratokat a
saját nyelvükön függeszthetik ki (9. cikk 6.), továbbá joguk van nevük
anyanyelvû használatára és annak hivatalos elismerésére (9. cikk 5.).
Az 1. cikk elõírja az iskolához való jogot. Eszerint a népcsoportoknak
és azok tagjainak minden esetben joguk van a saját nyelvû oktatáshoz,
az óvodákban és a teljes iskolarendszerben (1. bekezdés). Az oktatást
a lehetõségek szerint olyan oktatóknak kell lebonyolítani, akiknek
anyanyelve a népcsoport nyelve (2. bekezdés). Az oktatási terv, az
oktatók alkalmazása és az iskolák felügyelete az állam oktatási rendszere
elveinek keretei között a népcsoport illetékességi körébe tartozik
(3. bekezdés), a népcsoport oktatási rendszerének finanszírozása pedig
az állam feladata (5. bekezdés).
A tervezet tartalmazza a szabad vallásgyakorlat (11. cikk) és az
akadálytalan kapcsolatok fenntartásának jogát saját országon belül és
más államok polgáraival, akik ugyanazon etnikai vagy vallási közösséghez
tartoznak. (12. cikk).
A 16. cikk elõírja, hogy a népcsoportoknak és azok tagjainak joguk
van saját szervezeteik és intézményeik létrehozására. A 17. cikk
szerint joguk van szabadon választott képviselõk által részt venni a
közügyekben, politikai pártokat alapíthatnak és létrehozhatják független
testületeiket, hogy jogaikat közösségként gyakorolhassák és közösségként
védelmezhessék érdekeiket az állami hatóságokkal, a bíróságokkal
és a nyilvánossággal való kapcsolataikban. A népcsoport és
tagjai szószólót választanak, aki az állami hatóságokkal szemben
képviselheti õket és akinek jogában áll a Chartában lefektetett közösségi
jogok gyakorlása (18. cikk). A 19. cikk szerint a népcsoportoknak
és tagjainak joguk van részt venni a választásokon, különösképpen
azokon, amelyeken a törvényhozó testületeket választják meg (1.
bekezdés). Az arányos képviselet elvén alapuló választások során
különleges részvételi elõfeltételek (a szavazatok meghatározott száza-
67
léka vagy közvetlen mandátum elnyerése) nem érvényesülhetnek a
népcsopotok jelöltjei vagy tagjai vonatkozásában, de rendszerint annyi
szavazatot kell elérniük, amennyi számarányuknak megfelelõen egy
mandátum eléréséhez szükséges (2. bekezdés). Ha pedig egy népcsoport
nem nyer el egyetlen mandátumot sem, egy megfigyelõt
küldhet a választott testületbe, aki szavazati joggal nem, de hozzászólási
joggal rendelkezik (3. bekezdés).
A 20. és 21. cikk a saját közigazgatási területek és választási
körzetek, valamint a közigazgatási autonómia ügyében rendelkezik.
Eszerint a közigazgatási egységeket és a választási körzeteket nem
szabad úgy létrehozni, hogy a népcsoportrégiót darabokra szabdalják
oly módon, hogy a többségi lakosság által lakott területekkel kötik
össze vagy úgy, hogy a népcsoport számára a Chartában biztosított
jogokat megvonják vagy jelentékenyen megszûkítik. Mindenütt, ahol
lehetséges, a népcsoportok számára saját közigazgatási egységeket és
szavazókörzeteket kell létrehozni (20. cikk). Továbbá mindenütt, ahol
lehetséges, a népcsoportoknak és tagjaiknak az általános állami rend
keretében a népcsoportrégión belül helyi és regionális szinten joguk
van a közigazgatási autonómiához. Bármikor, amikor a községek és a
területi egységek határait megvonják, kérhetik, hogy a népcsoport
érdekeit vegyék figyelembe (21. cikk). Az állam területének politikai,
közigazgatási, igazságszolgáltatási egységekre és választókörzetekre
való felosztásánál a népcsoportok autonómiájához való jogát tekintetbe
kell venni. (21. cikk 2.)
A Tervezet biztosítja a kisebbségek és tagjai számára a jogorvoslat
lehetõségét az állam bíróságai elõtt. A tagállamoknak a Charta elõírásait
az Európai Közösség közösségi jogszabályaiként kell elismerniük,
ennélfogva a népcsoportok, miután a tagállam jogorvoslati lehetõségeit
kimerítették, az Európai Bírósághoz fordulhatnak jogorvoslásért
(22. cikk).
Végül a tervezet tartalmazza a Charta által biztosított jogok tagállamon
belüli végrehajtásának kötelezettségét azzal, hogy a tagállamok
mindenütt, ahol szükséges, különleges intézkedéseket hoznak annak
érdekében, hogy a népcsoport tagjainak a többi állampolgárral való
teljes egyenlõségét, az emberi jogok és az alapvetõ szabadságjogok
68
élvezetét biztosítsák (23. cikk 1.) és e keretben létrehozhatják a
„népcsoport ombudsman” tisztét. (23. cikk 2.).
Amennyiben a Charta által biztosított népcsoportjogok szavatolása
a népcsoport vagy a népcsoport által lakott terület nagyságától vagy
egyéb technikai és szervezési lehetõségektõl függ, a szükséges kritériumokat
a tagállamok az Európai Parlament javaslatára fogják megállapítani,
különösképpen az oktatás, a népcsoport-képviselet, a közigazgatási
területek, a választókörzetek és a közigazgatási autonómia
tekintetében (26. cikk).
A 27. cikk bevezeti a kölcsönösség elvét: „Amennyiben egy népcsoport
egy olyan etnikai közösséghez tartozik, amely egy másik országon
belül a többségi lakosságot alkotja, a tagállam korlátozhatja a népcsoport
és tagjai különleges jogait, ha a saját etnikai közössége azon
tagjainak, akik a másik államban kisebbséget alkotnak, nem ugyanazokat
a jogokat biztosítják” (1. bekezdés). A cikkely felszólítja a
tagállamokat, hogy az 1. cikk értelmében alakítsák át jogrendszerüket,
nyilvánítsanak semmissé minden olyan jogszabályt, amely azzal ellentétes,
azonnal ratifikálják az EBEÉ és az ET kisebbségvédelmi jogeszközeit
és vizsgálják meg annak lehetõségét, hogy a 21. cikkben
biztosított közigazgatási autonómián túlmenõen a területükön élõ
népcsoportoknak a föderális elv alapján politikai (területi) autonómiát
adjanak, amennyiben az a népcsoport ereje és az általa lakott terület
nagysága folytán indokolt és helyénvaló (27. cikk 2.f.). Ugyanakkor
felszólítja a Jogi Bizottságot, hogy vizsgálja meg annak lehetõségét,
miként lehetne az Európai Parlament megválasztásakor a több állam
területén élõ népcsoportok számára határokon átnyúló választókörzeteket
létrehozni és hogy az EBEÉ kisebbségi biztosán kívül létre
lehetne-e hozni az európai népcsoportok ombudsmanjának tisztségét.
Az Alber-féle tervezet feloldja az egyéni és kollektív jogok dilemmáját,
és a népcsoportok (kisebbségek) jogait egyszerre tekinti egyéni és
kollektív jogoknak. A jogokat valamennyi cikk kivétel nélkül a népcsoportok
és azok tagjai számára biztosítja. A tervezet túllép az eddig a nemzetközi
szervezetek által elfogadott jogszabályokon azáltal, hogy meghatározza a
népcsoport (amely a nemzeti kisebbség szinonimájaként értelmezendõ) és
a népcsoportrégió fogalmát, elõírja a népcsoportoknak és tagjainak a
20
69
részesedését a népcsoportrégió természeti erõforrásaiból, az oktatást
a népcsoport illetékességébe utalja, biztosítva ezáltal oktatásügyi
autonómiájukat, elõírja a népcsoportok számára a közigazgatási autonómiához
való jogot, biztosítja a jogorvoslat lehetõségét nemcsak az állam
bíróságai, hanem az Európai Bíróság elõtt is és elõírja az államok számára
a végrehajtás kötelezettségét. Különleges intézkedéseket ír elõ a népcsoportok
és tagjaik jogainak és tényleges egyenlõségének biztosítására, tehát
a pozitív diszkrimináció elvének alapján áll és leszögezi, hogy a népcsoportok
és tagjai jogainak védelme érdekében hozott különleges intézkedések
összhangban állnak az egyenlõség, illetve a diszkriminációmentesség elveivel
és a többségi lakossággal szemben nem tekinthetõk diszkriminatív
aktusnak. (5. cikk 3.). Ugyanakkor kizárja a jogkorlátozás minden lehetõségét,
amikor elõírja: „A Charta nem korlátozhatja a belsõ jogrendnek vagy
nemzetközi egyezményeknek azon elõírásait, amelyek a népcsoportoknak
és tagjainak további védelmet biztosítanak.” (3. cikk 6.). E két legutóbb
idézett cikk a nemzetközi jogban is elfogadott elveket rögzít.
Az Alber-féle Népcsoportjogi Charta nemzetközi szinten talán a
legszakszerûbben kidolgozott és jogforrásokkal leginkább alátámasztott
dokumentum.
Az Európai Parlament azonban ezt a tervezetet
sem fogadta el, bár nyilvánvalóan az európai népcsoportok legitim
igényeit tartalmazza. A népcsoportok igényei, a szakértõk véleménye és
egyes államoknak a kisebbségi kérdést illetõ politikai magatartása,
vélt érdekei és félelmei közötti eltéréseket a rendkívül figyelemre
méltó kísérletek ellenére sem sikerült áthidalni. Nyilvánvaló, hogy a
Charta tervezete az államok szuverenitását és területi integritását
védõ cikkelyek beépítése dacára sem volt elfogadható olyan államok
számára, mint Franciaország vagy Görögország. A Charta szintjén
tehát közös politikai akarat, konszenzus nem alakult ki. Közös kisebbségvédelmi
jogszabályrendszer tehát az Európai Unión belül ma sincs
és elfogadása lehetõségének valószínûsége a jelenlegi stádiumban igen
kicsi.
22
21
AkisebbségikérdésésazEurópaiUnióközöskül-ésbiztonságpolitikája
1989 után a posztkommunista térség politikai átrendezõdése, a
Szovjetunió és Jugoszlávia felbomlása, az itt kirobbant, nagyrészt
70
etnikai, nemzetiségi, kisebbségi fogantatású konfliktusok az Európai
Közösséget is alapvetõen érdekeltté tette ezek békés rendezésében és
a politikai megoldás megtalálásában. Mivel az etnikai-kisebbségi kérdések
megoldása nélkül a konfliktusok lecsillapítása, a béke helyreállítása
és a politikai megoldások megtalálása lehetetlennek tûnt, az
EK/EU beépítette közös kül- és biztonságpolitikájába a kisebbségi
kérdés kezelését is. Mindezt annak ellenére tette, hogy – miként
vázoltuk – az EU-nak nincs közös kisebbségvédelmi jogszabályrendszere.
A kisebbségi kérdés által kiváltott kihívásokra az EK/EU a
nemzetközi színtéren politikai kezdeményezésekkel válaszolt, amelyeket
a tagállamok külpolitikai egyeztetésére hivatott Európai Politikai
Együttmûködés keretében dolgozott ki. A Maastrichti Szerzõdés alapján
életbe lépett közös kül- és biztonságpolitika hasonlóképpen felszínen
tartja a kérdést. Ezen erõfeszítések keretében Lord Carrington,
a Hágai Békekonferencia elnöke 1991. október 18-án olyan javaslatot
terjesztett elõ a Jugoszlávia konfliktus megoldására, amely konkrét
kisebbségvédelmi elõírásokat, köztük autonómiák létrehozását tartalmazta.
1991. december 17-én pedig az EK elfogadta az „Irányelvek új
államok elismerésére Kelet-Európában és a Szovjetunióban” címû
dokumentumot, amelyben az új állam az EK tagállamai általi elismeréséhez
a következõ, a kisebbségi kérdést is érintõ feltételeket szabta:
• az ENSZ Alapokmányából, a Helsinki Záróokmányból, valamint
a Párizsi Chartából fakadó kötelezettségek tiszteletben tartása, különös
tekintettel a jogállamiságra, a demokráciára és az emberi jogokra,
• Garanciák az etnikai és nemzetiségi csoportok és a kisebbségek jogait
illetõen, összhangban az EBEÉ keretében kidolgozott kötelezettségekkel,
• a határok sérthetetlenségének tiszteletben tartása, amelyek csak
békés úton és egyetértéssel változtathatók meg.
Az ugyanaznap közzétett „Közös álláspont a jugoszláv köztársaságok
elismerése vonatkozásában” a jugoszláv utódállamok számára is az
elõbbi dokumentumban megfogalmazott feltételeket szabja és azt
követeli a jugoszláv köztársaságoktól, hogy közöljék: hajlandók-e a
Jugoszlávia Konferencia által kidolgozott egyezménytervezet határozatait
elfogadni, különösképpen az emberi jogokról, valamint a nemzeti
és kisebbségi csoportok jogairól szóló fejezetét. Ugyanakkor az EK
71
azt is követelte, hogy a jugoszláv köztársaságok nyújtsanak alkotmányjogi
és politikai garanciákat arra, hogy nincsenek területi igényeik
szomszédaikkal szemben és hogy nem folytatnak ellenséges propagandát
ellenük. Az EK két dokumentuma összekapcsolja a kisebbségek
jogainak biztosítását és a határok sérthetetlenségének elvét. A két
dokumentum különleges jelentõsége abban áll, hogy az EBEÉ által
kidolgozott kisebbségvédelmi dokumentumok alkalmazása elsõ ízben
vált az államok elismerésének feltételévé Európában.
23
Az EK ugyanakkor befolyásolta egyes államok belsõ kisebbségvédelmi
jogszabályrendszerének kidolgozását. A horvát szábor 1991. december
4-én az EK javaslatainak megfelelõ alkotmányos törvényt fogadott
el az emberi jogokról és szabadságjogokról, továbbá a Horvát Köztársaságban
élõ etnikai és nemzeti közösségek vagy kisebbségek jogairól,
majd az EK kívánságai alapján 1992. május 8-án módosította azt. A
törvény elõírja, hogy a kisebbségeknek joguk van a kulturális önkormányzathoz
az oktatás, a képzés, a mûvelõdési intézmények, valamint
a médiák területén (5. szakasz) és anyanyelvük használatára (7. szakasz).
Sajátos helyzetû önkormányzatot, vagyis autonómiát ad azokon a területeken,
ahol e közösségek abszolút többségben vannak. Itt a helyi önkormányzatok
külön statútumot alkotnak, külön jogokat élveznek és együttmûködési
szerzõdés alapján közösségeket hozhatnak létre (21., 23. és 26
szakasz). A törvény egyéni és közösségi jogok széles körû katalógusát
tartalmazza és biztosítja a kisebbségek arányos képviseletét a helyi
önkormányzatokban, illetve a központi államhatalmi szervekben.
A kisebbségek jogainak betartását az EU az újonnan belépni kívánó
országokkal szemben is érvényesíti. Finnországnak és Svédországnak
az EU-hoz való csatlakozását biztosító 1994. évi Csatlakozási Egyezményhez
csatolt 3-as számú jegyzõkönyv leszögezi, hogy a belsõ és a
nemzetközi jog értelmében a két ország kötelezettséget vállal arra,
hogy biztosítsa a számik nyelvének, kultúrájának, valamint életmódjának
megõrzését és továbbfejlesztését.
Hasonló feltételeket támaszt
az EU a csatlakozási tárgyalások megkezdésére kijelölt öt állam,
Magyarország, Lengyelország, Csehország, Észtország és Szlovénia
esetében is. Mindez arra ösztönözhet további belépni kívánó államokat
(például Romániát, Szlovákiát), hogy kisebbségpolitikájukat az EU
72
25
24
kívánalmainak eleget téve, a nemzetközi normáknak és az európai
gyakorlatnak megfelelõen alakítsák.
Nemzetközi és európai kisebbségvédelem
Az a tény, hogy az EU-ban nem sikerült közös kisebbségvédelmi
jogeszközöket elfogadni, nem jelenti azt, hogy az EU-n belül semmiféle
kisebbségvédelmi jogszabály nem érvényesül. Természetes módon
minden tagállam területén érvényesek saját belsõ kisebbségvédelmi
jogszabályai. Másrészt érvényesek mindazok a nemzetközi jogeszközök,
amelyek betartására az EU tagállamai kötelezettséget vállaltak,
amelyeket ratifikáltak vagy amelyekre a közös kül- és biztonságpolitikájuk
keretében kibocsátott dokumentumokban hivatkoztak.
Az EU tagállamai berendezkedésének egyik lényeges alapeleme az
emberi jogok tiszteletben tartása. A nemzetközi jog jelenlegi állása
szerint pedig a kisebbségi jogok védelme az általános emberi jogok
védelmének része és szorosan ahhoz kapcsolódik. Az EU tagállamai
részesei az emberi jogokat kodifikáló nemzetközi emberjogi dokumentumoknak.
Ezek pedig több esetben is tartalmaznak kisebbségjogi
vonatkozásokat vagy elõírásokat. Az 1950. november 4-én Rómában
aláírt „ Az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok európai egyezményében
lefektetett elvek” tiszteletben tartására az EU az uniós
szerzõdésben ismételten kötelezettséget vállalt (F cikk 2.). Az említett
egyezmény 14. cikke pedig a következõ szöveget tartalmazza: „A jelen
jegyzõkönyvben lefektetett jogok és szabadságjogok élvezetét nemre,
fajra, bõrszínre, vallásra, politikai vagy egyéb meggyõzõdésre, nemzeti
kisebbséghez való tartozásra, vagyonra, születésre vagy egyéb állapotra
való tekintet nélkül kell biztosítani.” Az Európai Emberjogi Bizottság
a belga nyelvvita ügyében hozott határozatában az Egyezmény 14.
cikkelyében szereplõ „kisebbség” kifejezést úgy értelmezte, hogy ezalatt
kizárólag nemzeti kisebbség értendõ, a diszkriminációmentesség
elve pedig olyan pozitív cselekvésre kötelezi a szerzõdõ államokat,
amely túllép a diszkriminációs aktusok egyszerû „nem alkalmazásán”.
Mindebbõl levezethetõ, hogy a népcsoportoknak aktív védelemre van
joguk az általuk nem kívánt asszimilációval szemben. Bár a kisebbségvédelem
nem tárgya az egyezménynek, egyes cikkelyei bizonyos
73
esetekben mégis védelmet nyújthatnak. Ekképp használták fel sikerrel
a magánélet védelmérõl szóló 8. cikkelyét a norvégiai lappok. Hasonlóképpen
felhasználható például az 5. cikk 2. bekezdése, amely elõírja:
„Minden letartóztatottal számára érthetõ nyelven közölni kell letartóztatásának
okait és az ellene emelt vádakat.”
Az Unió tagállamai aláírták és ratifikálták az 1966-ban elfogadott
Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányát, amelynek,
27. cikkelye elõírja: „Olyan államokban, ahol nemzeti, nyelvi vagy
vallási kisebbségek élnek, az ilyen kisebbséghez tartozó személyektõl
nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival
közösen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat gyakorolják,
vagy saját nyelvüket használják.” Miként említettük, az egyetlen
ország, amely ezt a cikkelyt nem fogadta el, Franciaország volt.
Az EU tagállamaiban különleges jelentõsége van az EBEÉ/EBESZ
keretében kidolgozott dokumentumoknak és az ezekbe foglalt kisebbségvédelmi
elõírásoknak. Valamennyi EU-tagállam részese az EBESZ
folyamatnak. Az EU pedig – miként láttuk – nemzetközi jellegû
dokumentumaiban hivatkozik az EBEÉ/EBESZ keretében kidolgozott
kisebbségvédelmi jogszabályokra és az elismerés feltételéül szabta
azok betartását a volt Szovjetunió és Jugoszlávia területén létrejött
államoknak, és megkívánja betartásukat tagjelöltjeitõl is. Ugyanezen
dokumentumokban az EU megerõsítette, hogy a Helsinki Záróokmányban
és a Párizsi Chartában lefektetett elvek betartását a maga
részérõl kötelezõnek tekinti.
Az 1975. évi Helsinki Záróokmány „1.
kosarának” VII. 4. cikkelye leszögezi: „A részt vevõ államok, melyeknek
területén nemzeti kisebbségek vannak, tiszteletben tartják az ilyen
kisebbségekhez tartozó személyek jogát a törvény elõtti egyenlõségre,
maradéktalanul biztosítják számukra azt a lehetõséget, hogy ténylegesen
élhessenek az emberi jogokkal és alapvetõ szabadságjogokkal, és
ily módon védelmezik a nemzeti kisebbségek törvényes érdekeit ezen
a téren.” A „3. kosár” a nemzeti kisebbségek és a regionális kultúrák
vonatkozásában tartalmaz nyilatkozatot, amely elismeri a nemzeti
kisebbségek és a regionális kultúrák hozzájárulását a tagállamok
közötti együttmûködéshez és kinyilvánítja, hogy a tagállamok ezt a
hozzájárulást a kisebbségi és regionális kultúrák tagjai érdekeinek
74
26
figyelembevételével megkönnyítik”, „amennyiben a területükön ilyen
kisebbségek vagy kultúrák léteznek”.
27
Az EBEÉ 1986. évi bécsi értekezletének záródokumentuma a következõ
kisebbségi vonatkozású cikkelyeket tartalmazza: „A részt vevõ
Államok állandó erõfeszítéseket tesznek majd a záróhatározat és a
Madridi Záródokumentum nemzeti kisebbségekre vonatkozó rendelkezéseinek
megvalósítására. Meghozzák az összes szükséges törvényhozási,
közigazgatási, jogi és egyéb intézkedéseket, s alkalmazzák az idevágó
nemzetközi eszközöket, melyek kötelezhetik õket a területükön élõ nemzeti
kisebbséghez tartozó személyek jogai és alapvetõ szabadságjogai
védelmének biztosítására. Tartózkodnak az ilyen személyek elleni bármely
megkülönböztetéstõl, s hozzájárulnak törvényes érdekeik és óhajaik
megvalósításához az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok területén.”
(3.1. Függelék 18.). „Védeni fogják és megteremtik a feltételeket a
területükön élõ nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és vallási
azonosságának elõmozdításához. Tiszteletben tartják e kisebbségekhez
tartozó személyek jogainak szabad gyakorlását és biztosítják a többiekkel
való teljes egyenlõségüket”. (3. 1. Függelék 19)
Áttörés Koppenhágában
A kisebbségi kérdés kezelésében az 1989. évi változások hoztak
áttörést, amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a kisebbségi jogok szavatolása
nélkül a béke és a stabilitás Európában nem biztosítható. Az 1989.
januári bécsi EBEÉ-utótalálkozó záródokumentuma megerõsítette a
részt vevõ államok azon szándékát, hogy védeni és támogatni fogják
a területükön élõ nemzeti kisebbségek etnikai, kulturális, nyelvi és
vallási identitását.
Az EBEÉ/EBESZ-folyamat legjelentõsebb kisebbségi
vonatkozású elõírásait az EBEÉ emberi dimenzióval foglalkozó
koppenhágai konferenciájának dokumentuma (1990. június 29.) tartalmazza.
Általánosan elfogadott értékelés szerint ez a dokumentum
megy legmesszebb a kisebbségi jogok biztosítása területén. 1990.
november 19-én fogadta el az EBEÉ a Párizsi Chartát az új Európáért.
Az okmányt a kommunizmus bukása utáni demokratikus és egységes
Európa születési bizonyítványának tekinthetjük. Az új Európa felépítésének
irányelvei között szerepel: „Megerõsítjük, hogy a nemzeti
28
75
kisebbségek etnikai, kulturális , nyelvi és vallási identitása védelmet
élvez, és a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyeknek joguk van
szabadon kifejezni, megõrizni és fejleszteni ezen identitást megkülönböztetéstõl
mentesen és a törvény elõtti teljes egyenlõség alapján”.
„Eltökélten arra, hogy elõmozdítsuk a nemzeti kisebbségek gazdag
hozzájárulását társadalmaink életéhez, vállaljuk, hogy tovább javítjuk
helyzetüket.” Jelentõs dokumentum az EBEÉ nemzeti kisebbségekkel
kapcsolatos szekértõi találkozójáról szóló jelentés (Genf, 1991, július
19.), amely leszögezi: „A nemzeti kisebbségek kérdése, továbbá a
kisebbségekhez tartozó személyek jogaira vonatkozó nemzetközi kötelezettségek
teljesítése jogos nemzetközi ügy és ennélfogva nem valamely
állam belügye.” (II. fejezet 3.) A Párizsi Charta politikai jellegû
dokumentum, amely kötelezi az aláíró államokat, így az EU tagállamait
is, hogy a benne lefektetett elvek jegyében cselekedjenek. A többi
kisebbségi jogokat tartalmazó EBEÉ-dokumentum, így a koppenhágai
is ajánlás jellegû, de mivel az EU közös kül- és biztonságpolitikájában
hivatkozik rájuk, az EU tagállamaiban kötelezõnek tekinthetõ.
Az ET által kidolgozott kisebbségvédelmi dokumentumok abban
különböznek az EBEÉ-folyamatban kidolgozottaktól, hogy nemzetközi
jogi szerzõdések, amelyek kötelezõvé válnak, ha a tagállamok ratifikálták
õket. Az EU számára jogilag azáltal is jelentõssé válnak, hogy
bevonták õket az Emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok egyezményének
jogszolgáltatási rendszerébe, amelynek alapján az egyének
panaszai az Európai Emberjogi Bizottság és az Európai Bíróság elé
kerülhetnek. Ugyanakkor több dokumentum az Emberi jogok és
alapvetõ szabadságjogok egyezményéhez csatolt kiegészítõ jegyzõkönyvként
került kidolgozásra. A kiindulópontot az 1134-es 1990. évi
ajánlás és a hozzácsatolt 456-os irányelvek jelentették. Az ajánlás
rámutat a közép- és kelet-európai fejleményekre és hangsúlyozza a
kisebbségvédelemnek mint az emberi jogok alkotórészének a jelentõségét
a béke és a stabilitás megõrzése szempontjából és megalapozza
az ET érdekeltségét ezen a területen. Ugyanakkor az ET tagállamainak
az EBEÉ/EBESZ-folyamatban kidolgozott dokumentumokba foglalt
kisebbségvédelmi elõírásai iránti elkötelezettségére is hivatkozik. Az
ajánlás elõírásai alapján több dokumentumtervezetet - köztük az
76
említett Ausztria által benyújtottat - dolgoztak ki. 1993 februárjában
az ET Parlamenti közgyûlése „Az emberi jogok és alapvetõ szabadságjogok
védelmérõl” szóló egyezményhez csatolandó kiegészítõ jegyzõkönyvet
fogadott el (1201-es ajánlás). A Miniszteri Bizottság végül is
nem emelte jogerõre a dokumentumot. A belefoglalt jogi normák tehát
nem váltak kötelezõ jogszabállyá, de megmaradt ajánlás jellegûk. Az
ET Parlamenti Közgyûlése magyar indítványra 1995. április 26-án
másodszor is megerõsítette és továbbra is érvényben lévõ, az ET
jövõbeni ellenõrzési tevékenysége során figyelembe veendõ dokumentumnak
nyilvánította.
Az 1993. október 7-én az ET tagállamai államfõi csúcstalálkozóján
fogadták el a Bécsi Nyilatkozatot, amely külön függelékben foglalkozik
a nemzeti kisebbségek védelmével. A nyilatkozat leszögezi, hogy
kontinensünkön a nemzeti kisebbségek védelme a stabilitás, a demokrácia
és a biztonság lényeges eleme. Aláhúzza, hogy „az államoknak
meg kell teremteniük a szükséges feltételeket ahhoz, hogy a nemzeti
kisebbségekhez tartozó személyek fejleszthessék kultúrájukat és hogy
megõrizzék vallásukat, hagyományaikat és szokásaikat. Ezen személyeknek
lehetõséget kell adni, hogy a magán- és közéletben bizonyos
feltételek között a hatóságokkal való viszonyban is használhassák
anyanyelvüket”. Az államfõk kötelezettséget vállaltak arra, hogy végrehajtják
az EBEÉ koppenhágai értekezletének dokumentumába és
más EBEÉ-dokumentumokba foglalt kisebbségvédelmi elõírásokat és
hogy a nyilatkozatba foglalt politikai kötelezettségeket jogi formák
szintjére emelik. A nyilatkozat elsõsorban politikai aktus, amelynek
azonban jelentõs jogi vonatkozásai és következményei vannak.
A Bécsi Nyilatkozat alapján az ET Miniszteri Bizottsága 1994.
november 10-én fogadta el az ET keretegyezményét a nemzeti kisebbségek
védelmérõl, amely az eddigi politikai nyilatkozatoktól és ajánlásoktól
eltérõen jogilag kötelezõ, és amely mára már hatályba is lépett.
A keretegyezmény a nemzeti kisebbségek és a kisebbségekhez tartozó
személyek védelmét az emberi jogok nemzetközi védelme szerves
részének, a nemzetközi együttmûködés keretébe tartozónak tekinti.
Az ET másik, a nemzetközi kisebbségvédelem szempontjából jelentõs
dokumentuma az 1992. június 24-én elfogadott Regionális és kisebb-
77
ségi nyelvek európai chartája. Az EU tagállamai területén a fent
említett két dokumentum, valamint az ENSZ 1992. december 18-án
elfogadott Nyilatkozata a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi
kisebbségekhez tartozó személyek jogairól abban az esetben emelkedik
jogerõre, ha az államok ratifikálták õket. A nemzetközi kisebbségvédelmi
dokumentumok érvényesítése tehát jelenleg is a tagállamok
kompetenciája. Kisebbségpolitikájukban azonban figyelembe kell venniük
közös politikai nyilatkozataikban vállalt kötelezettségeikat.
Az EU illetékes tagállamaiban jogerõvel bírnak azok a kétoldalú
egyezmények is, amelyek tárgya a kisebbségvédelem. Ilyenek az 1921.
évi az Aland-szigetek autonómiájára vonatkozó svéd-finn egyezmény,
a Dél-Tirol autonómiájára vonatkozó 1946. évi olasz-osztrák szerzõdés,
valamint az 1995. évi bonni-koppenhágai nyilatkozat a németországi
dán és a dániai német kisebbség jogairól. Németország viszonylatában
hatályosak Németország Lengyelországgal (1991), a Cseh és Szlovák
Föderatív Köztársasággal (1991), Magyarországgal (1992) és Romániával
(1992) megkötött alapszerzõdéseinek kisebbségvédelmi cikkelyei.
A Németország által megkötött alapszerzõdések azért is jelentõsek,
mert ezekben a szerzõdõ felek kötelezettséget vállaltak arra, hogy az
EBEÉ 1990. évi koppenhágai dokumentumát és egyéb kisebbségvédelmi
EBEÉ-dokumentumokat jogilag kötelezõnek tekintik.
Ez a precedens az újonnan felveendõ államok esetében is jelentõs,
hiszen Lengyelország és Magyarország számos olyan kétoldalú szerzõdést
kötött, amelyek kisebbségvédelmi elõírásokat is tartalmaznak.
Az EU legfontosabb dokumentumai között is találunk olyanokat,
amelyeknek kisebbségvédelmi vonatkozású cikkelyei vannak. Ekképp
az Európai Parlament 1992. november 21-i határozata az uniós
állampolgárságról elõírja: „Az Unió és tagállamai elismerik ezeknek a
csoportoknak a jogát az önkormányzathoz. Hogy az õsidõk óta a
felségterületükön élõ nép- és nyelvcsoportok identitásának kibontakozását
és hogy az illetékes régiókban a jó együttélést elõmozdítsák, az
Unió és tagállamai kötelezettséget vállalnak arra, hogy különleges
garanciákat nyújtanak a polgárok egyenlõ elbánásának biztosítására
és különleges intézkedéseket hoznak a kisebbségi nyelvek, a helyi és
regionális önkormányzatok, azaz az egyes csoportok önkormányzata,
78
29
továbbá az – beleértve a határokon is átnyúló – együttmûködés
védelmére és elõmozdítására. (3. cikk b). Az 1992. február 1-i Maastrichti
Szerzõdés 126. cikkelyének 1-3. pontja kapcsolatba hozható a
kisebbségek anyanyelvû oktatásának és mûvelõdésének jogával mint
annak jogforrása. A cikkely szerint „ A Közösség azáltal járul hozzá a
minõségileg magas szintû oktatáshoz, hogy elõmozdítja az együttmûködést
a tagállamok között..., továbbá hogy szükség esetén támogatja
kultúrájuk és nyelveik sokszínûségét.”
Bizonyos esetekben az EU közösségi jogrendszere ellentétbe kerülhet
az egyes tagállamokban érvényes kisebbségvédelmi jogszabályokkal.
Ekképp a munkaerõ szabad áramlásáról szóló közösségi jogszabály
ütközése a Dél-Tirol autonómiáját biztosító rendelkezésekkel, azaz
bizonyos munkakörök betöltésénél kötelezõ nyelvtudás megkövetelésével
és a meghatározott etnikai arányok érvényesítésével nyilvánvaló.
Az Európai Bíróság azonban mindennek ellenére több esetben érvényesíthetõnek
és funkciójuknál fogva igazolhatónak ítélt meg hasonló
kisebbségvédelmi jogszabályokat és elfogadta a tagállamok azon érvelését,
hogy azok a kisebbségek és kulturális örökségük védelmét
biztosítják. Bár az EU közösségi jogrendszere nem foglalkozik külön
a kisebbségvédelemmel, érvényesülése elé semmilyen akadályt nem
gördíthet. A nemzetközi jog kisebbségvédelmi elõírásai az EU-ban a
három európai szint, az EBEÉ/EBESZ, az ET és az EU jogeszközeinek
hivatkozások útján történõ összekapcsolása révén érvényesülnek.
A kisebbségi kérdés és a határon túli magyar közösségek
Magyarország EU-hoz való csatlakozása folyamatában a kisebbségi
kérdésnek különleges jelentõsége van. A csatlakozási tárgyalásokat
folytató államok közül Magyarország a legérdekeltebb a kisebbségek
jogainak biztosításában. A magyar kormányok e politikája mind a
határokon belül élõ kisebbségek, mind a határokon túli magyar
közösségek viszonylatában érvényesül. Az 1998. évi választásokon
gyõztes polgári koalíció kormányprogramja az ország kulturális sokszínûségét
természetes adottságként fogja fel és megállapítja: „ A
kulturális sokszínûség Magyarország évszázados jellemzõje. Alig akad
manapság olyan magyar család, ahol a felmenõk között ne lenne
30
79
felfedezhetõ 3-4 különbözõ nemzeti közösséghez tartozó õs. Ez Magyarország
óriási, évszázadokra visszanyúló elõnye, melynek tudatos
ápolása nemcsak nemzetközi normák által kirótt kötelesség, hanem
hosszú távú nemzeti érdek is”. „Ilyen Összefüggésben a kisebbségek
nem úgy jelennek meg a kormány felfogásában, mint jogaikért a
többség ellenében küzdõ csoportok, hanem mint a közös erényekért
és hibákért a többséggel együtt felelõsséget viselõ, vele sorsközösségben
élõ egyének összessége.”. E felfogás jegyében a kormány „ összehangolt
intézkedéssorozatot kíván útjára indítani, ennek alapja pedig az, hogy a
kisebbségi önkormányzatok rendszerét minél inkább közelíteni kell egy
kulturális autonómia intézményéhez”.
A határokon túli magyar közösségek jogai védelmét egységes nemzetpolitika
keretében kívánja érvényesíteni. A kormányprogram szerint
„a Kormány határon túli magyar politikájának célja Magyarország
és a magyar közösségek közötti politikai, kulturális és gazdasági
kapcsolatok kiépítése és fejlesztése Európa egyesülésének folyamatán
belül, a környezõ országokban élõ magyarság szülõföldön maradásának,
gyarapodásának elõsegítése. Ennek érdekében oly módon kell
rendezni a határon túli magyarság Magyarországhoz fûzõdõ kapcsolatát,
a jogalkotás és a kormányzati munka keretében, hogy az
Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozása után is biztosítsa a
magyar közösségek szerves kapcsolódását az anyaországhoz. A Kormány
alapvetõ fontosságot tulajdonít a magyar állam és a határon túli
magyar szervezetek rendszeres és intézményes párbeszédének. A
határon túl élõ magyarság és Magyarország közös ügyeinek összehangolására
rendszeressé teszi az egész magyarság politikai vezetõinek
találkozóit. Ez jelenti a garanciát arra vonatkozólag, hogy a határon
túl élõ magyarokat érintõ törvények, szerzõdések kidolgozása, kormányzati
döntések meghozatala az õ legitim szervezeteik bevonásával
történjék meg. A Kormány támogatja a határon túli magyar közösségek
céljait. Nemzetpolitikájának alapja a határon túli legitim magyar
szervezetek törekvéseinek elõsegítése. Ha ezek a szervezetek a közösségi
autonómia alapján kívánják kifejezni demokratikus politikai
akaratukat és megõrizni önazonosságukat, akkor a mindenkori magyar
kormánynak kötelessége e törekvéseket támogatni. A Kormány
80
ezt a támogatást alkotmányos kötelessége és a nemzetközi jog keretei
között minden esetben meg fogja adni.”
A Kormány a magyar nemzeti érdekeknek megfelelõen kívánja
kezelni azokat a kérdéseket, amelyek abból fakadnak, hogy Magyarország
elõbb lesz tagja az EU-nak, mint több szomszédos állama. Ezért
„arra törekszik, hogy a Schengeni Egyezménybõl, illetõleg az uniós
tagságból fakadó integrációs elõnyöket ne kísérhessék a regionális és a
magyar-magyar kapcsolatokban jelentkezõ hátrányok, ezért különleges
elbírálást tart szükségesnek az érintett kétoldalú viszonylatokban. A
Kormány mielõbb megvizsgálja egy olyan hárompilléres rendszer létrehozásának
lehetõségét, amely új utazáskönnyítési, vízummentességi,
határõrizeti két-, illetve háromoldalú megállapodásokon alapulna.” A
kormányprogram a továbbiakban is különlges jelentõséget tulajdonít a
szomszédos országokkal való kapcsolatoknak és leszögezi: „ A Kormány
tudatában van annak, hogy Magyarországnak a csatlakozással egyidejûleg
el kell fogadnia az Unió vízum menedékjogi és bevándorlási politikáját.
A Kormány ezért olyan sajátos megoldások kidolgozására törekszik,
amelyek biztosítják a szomszédos országok lakosságával történõ zavartalan
kapcsolattartást, különös tekintettel az ott élõ magyarságra, valamint
hogy a csatlakozás ne jelentsen visszalépést Magyarország szomszédsági
kapcsolataiban.” E cél magvalósítását szolgálja a legutóbbi magyar-magyar
találkozó alkalmával elfogadott Nyilatkozat és az Állandó Magyar
Értekezlet létrehívása is. E fejlemények hozzájárulnak Magyarország és
a határon túli magyar közösségek, valamint a szomszédos országok
integrációjához, az Európai Unióhoz való csatlakozási folyamat felgyorsításához
szükséges stabilitás megteremtéséhez, valamint ahhoz, hogy a
térség országai, azok többségi és kisebbségi lakossága a közös európai
értékek mentén alakítsa bel- és külpolitikáját.
A kormányprogram ugyanekkor megállapítja: „Magyarország érdekelt
az Európai Unió nyitott jellegének fenntartásában és a bõvítési
folyamat folytatásában. A Kormány minden lehetséges eszközzel
támogatni fogja a szomszédos országokat a csatlakozás feltételeinek
megteremtésében, és ezzel elõ kívánja segíteni ezeknek az országoknak
az Európai Unióhoz való mielõbbi csatlakozását”.
81
Néhány év múlva a csatlakozási folyamat beteljesedésével a következõ
helyzet fog elõállni:
Magyarország tagja lesz az EU-nak, Szlovénia hasonlóképpen, Románia
és Szlovákia, amelyek kérték felvételüket, még nem, Ukrajna
és Szerbia számára pedig, amelyek nem is kérték feltételüket, a
csatlakozás perspektívája sem lesz adott.
Magyarország EU-ba való feltételét követõen a kisebbségi jogok
tekintetében a következõ helyzet fog kialakulni:
• Magyarországon természetszerûen érvényesek lesznek az Alkotmánynak
a kisebbségek jogaira vonatkozó cikkelyei és az 1993. július
7-én elfogadott A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény
vagy esetleg annak a késõbbiekben módosított szövege.
• A szomszédos államokban élõ magyarokról szóló törvény, amelyet a
magyar országgyûlés a jelenlegi törvényhozási ciklusban fog elfogadni.
• Érvényesek lesznek mindazok a nemzetközi kisebbségjogi dokumentumok,
amelyeket a magyar országgyûlés ratifikált, amelyek az
elõbbi fejezetekben vázolt körülmények között az EU területén jogerõsek
és amelyek betartására Magyarország nemzetközi szerzõdésekben
kötelezettséget vállalt. Ezek a következõk:
• Az EBEÉ emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai találkozójának
1990. június 29-én kelt dokumentuma.
• Az ENSZ Közgyûlásánek a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi
kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló 1992. december 18-án
kelt nyilatkozata (47/135. számú határozat).
• Az ET Parlamenti Közgyûlésének 1201-es (1993) számú ajánlása
az Emberi jogok európai egyezményéhez kapcsolódó kiegészítõ jegyzõkönyvrõl.
• Az ET keretegyezménye a nemzeti kisebbségek védelmérõl (1994.
november 1.)
• A Közép-Európai Kezdeményezés kisebbségi jogok védelmérõl
szóló okmánya (1994. November)
Ezeken kívül érvényesek lesznek a nemzeti kisebbségek védelmérõl szóló
kétoldalú szerzõdések, egyezmények vagy nyilatkozatok és az alapszerzõdések
kisebbségvédelmi cikkelyei. E dokumentumok a következõk:
82
• Nyilatkozat a Magyar Köztársaság és az Ukrán Szocialista Köztársaság
együttmûködésének elveirõl a nemzeti kisebbségek jogainak
biztosítása területén (1991. május 31.).
• Szerzõdés a Német Szövetségi Köztársaság és a Magyar Köztársaság
között a baráti együttmûködésrõl és a partnerségrõl Európában
(1992. február 6.).
• Egyezmény a Magyar Köztársaságban élõ szlovén nemzeti kisebbség
és a Szlovén Köztársaságban élõ magyar nemzeti közösség külön
jogainak biztosításáról (1992. november 6.).
• Nyilatkozat a Magyar Köztársaság és az Orosz Föderáció együttmûködésének
elveirõl a nemzeti vagy etnikai, a vallási és nyelvi
kisebbségek jogainak biztosítása területén (1992. november 11.).
• Szerzõdés a Magyar Köztársaság és a Szlovák Köztársaság között
a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttmûködésrõl (1995.
március 19.).
• Egyezmény a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között
a Magyar Köztársaságban élõ horvát kisebbség és a Horvát Köztársaságban
élõ magyar kisebbség jogainak védelmérõl (1995. április 5.).
• Szerzõdés a magyar Köztársaság és Románia között a megértésrõl,
az együttmûködésrõl és a jószomszédságról (1996. szeptember 16.).
Természetesen elképzelhetõ, hogy Magyarország EU-csatlakozásáig
újabb nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentumok születnek, amelyek
a ratifikáció után hasonlóképpen életbe léphetnek. Az említett kétoldalú
szerzõdések hálózata pedig összeköti Magyarországot és szomszédait és
kötelezi õket még akkor is, ha az utóbbiak nem lesznek az EU tagjai.
Természetszerûen a szomszédos országokban is érvényben lesznek
saját kisebbségvédelmi jogszabályaik és az általuk aláírt és ratifikált
nemzetközi dokumentumok, illetve szerzõdések, nem lesznek azonban
tagjai az EU-ban érvényesülõ jogi mechanizmusnak. A tagságra pályázó
Románia és Szlovákia azonban érdekelt lesz az EU által elvárt
kisebbségpolitika megvalósításában.
Magyarországnak a csatlakozási tárgyalásokon el kell érnie azt, hogy
szomszédaival fenntartott speciális kapcsolatait EU-tagsága esetén is
érvényesíthesse. Mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy az
EU-val megértesse: Magyarország a magyar kisebbségek léte folytán
31
83
speciális helyzetben van. Meg kell gyõznie az EU-t, hogy a magyar
kisebbségek teljes eurokonform politikai magatartást tanúsítanak,
nem jelentenek instabilitási kockázatot, sõt jogaik biztosítása esetén
a stabilitás jelentékeny tényezõivé válhatnak. E vonatkozásban hangsúlyozni
kell a magyar kisebbségek politikai magatartásának következõ
jellemvonásait:
• a magyar kisebbségek által lakott területeken az erõszaknak nincs
hagyománya és az nem szerepel a magyar kisebbségek eszköztárában,
történetük folyamán pedig sohasem alkalmaztak erõszakot,
• jogaikat kizárólag parlamentáris úton, demokratikus eszközökkel
kívánják érvényesíteni,
• legitim szervezeteik a helyi önkormányzatokba és a parlamentbe
megválasztott képviselõik útján részt vesznek annak az országnak a politikai
életében, ahol élnek, és hozzájárulnak a jogállamiság kialakulásához,
• országaik demokratikus erõivel való állandó együttmûködésre
törekednek,
• a demokrácia kialakítása és megerõsítése érdekében részt vettek
vagy vesznek országaik kormányában (Románia, Szlovákia),
• elkötelezettjei a demokrácia, a szubszidiaritás és a helyi önkormányzatok
autonómiája elveinek és úgy vélik, hogy autonómiájukat
(személyi autonómia, a helyi önkormányzatok speciális státusa, regionális
autonómia) saját államaik törvényes keretei között tudják
megvalósítani,
• államaik lojális állampolgárainak tekintik magukat, tiszteletben
tartják annak az államnak a területi integritását és szuverenitását,
amelynek a területén élnek, nem kívánják megváltoztatni a jelenlegi
határokat és lemondtak minden elszakadási törekvésrõl, nem kívánnak
más államokhoz csatlakozni, sem saját államot létrehozni,
• elkötelezettjei az euroatlanti integrációs folyamatnak és támogatják
Magyarország, valamint saját államaik integrációs törekvéseit,
• meg vannak gyõzõdve arról, hogy jogaik nemzetközi normáknak
és a pozitív európai gyakorlatnak, valamint speciális helyzetüknek
megfelelõ biztosítása révén az európai stabilitás tényezõivé válhatnak.
Magyarország EU-tagként megnövekedett politikai és gazdasági
súllyal tudja majd képviselni kisebbségpolitikai elképzeléseit szomszé-
84
daival szemben. Belépésével az EU-ban növekedni fog azoknak az
államoknak a súlya, amelyek az EU-n belül a nemzeti és etnikai
kisebbségek (népcsoportok) elvárásainak megfelelõ kisebbségvédelmet
kívánnak. Magyarországnak az EU tagállamaként minden
eurokonfom eszközt fel kell használnia, hogy hozzájáruljon a határon
túli magyar kisebbségek jogainak védelméhez és bõvítéséhez. Meg kell
követelnie szomszédaitól az alapszerzõdések betartását, a vegyes
bizottságokban tovább kell fejlesztenie a szomszédokkal való kisebbségpolitikai
együttmûködést, továbbá fejlesztenie kell a regionális
együttmûködést (KEK, amelynek Szlovákia és Románia is tagja), elõ
kell mozdítania a határ menti régiók és az eurorégiók keretében folyó
együttmûködést, a helyi önkormányzatok, intézmények, civil szervezetek
és személyek közötti kapcsolatokat azoknak minden kisebbségpolitikai
vonatkozásával. Az eddigi sikertelenség ellenére is kezdeményeznie vagy
támogatnia kell az EU-n belül jogilag kötelezõ kisebbségvédelmi rendszer
létrehozását, és arra kell törekednie, hogy a nemzetközi kisebbségvédelmi
jogalkotás folyamatába a kisebbségeket is bevonják.
Jegyzetek
1. Nicola Girasoli: National Minorities. Who are they? Bp. 1995. 93.
2. Gilbert Gornig: Zentralismus und Entfaltung der Minderheiten- und
Volksgruppenrechte in: Der Schutz von Minderheiten- und Volskgruppenrechte
durch die Europäische Union. Hrsg. von Dieter Blumenwitz un Gilbert Gornig.
Köln 1996. 72-87. Faragó Béla: Van-e korzikai nép? Regio 1992. 2. 36-58.
3. Gál Gyula: A dél-tiroli kérdés. Bp. 1995.
4. Dieter Kolonovits: Die rechtliche Situation der kroatischen und slowenischen
Volksgruppe in Österreich. Europa Ethnica 1996. 3-4. 99-116. Theodor Veiter: Das
österreichische Volkgruppenrecht seit demVolksgruppengesetz von 1976. Wien 1979.
5. Lauri Hanniakainen: The Status of Minorities, Indigenous Peoples and Immigrants
and Refugee Groups in Four Nordic States. Offprint from the Nordic Journal
International Law. Vol 65. 1966. 23.
6. Kristian Myntti: National Minorities and Minority Legislation in Finnland in:
The Protection of Ethnic and Linguistic Minorities in Europe. Ed. by John
Packer and Kristian Myntti. Abo Akademi University 1993. 79-103. Kovács
Péter: Az Aland-szigetek önkormányzata. Bp. 1994.
7. Lauri Hannikainen i.m. 29-37
8. i.m 61-66.
9. Harald Runblom: Swedish Multiculturalism in a Comparative European
Perspective in: Language, Minority, Migration. Ed. by Sven Gustavsson, Harald
Runblom. Uppsala 1995. 199-217.
85
10. Alexander Schmid: Die friesische Spache im Verwltungs-verfahren und vor
Gericht – Neuregelungen zur Förderung einer Minderheitensprache. Europa
Ethnica 1997. 1-2. 30-39.
11. André Alen, Rusen Ergec: A belga államszövetség az 1993. évi negyedik
államreform után. Bp. 1994.
12. Dieter W. Bricke: Minderheiten im östlichen Mitteleuropa: deutsche und
europäische Optionen. Ebenhausen/Isartal 1994. 63-65.
13. Klaus Carsten Pedersen: Minorities Questions and Integration. The Danish
Experience in: Integration, Regionalism, Minorities: What is the Link? Ed. by
László Póti. Hungarian Institute of International Affairs, Budapest 1997. 113-114.
14. Dieter Blumenwitz: Minderheiten- und Volksgruppenrecht. Aktuelle
Entwicklung. Bonn 1992. 115-120.
15. A szerzõdés kisebbségvédelmi cikkelyeit ld. Dieter Blumenwitz i.m. 183-185.
16. Tamara K. Hervey: Wich Rights, Whose Rights? in: The Identification and
Protection of Ethnic and Lingustic Minorities in Europe. Ed. by Jhon Packer
and Kristian Myntti. Abo Akademi University 1993. 123-144.
17. Hugh Poulton: Changing Notions of National Identity Among Muslims in
Thrace and Macedonia: Turks, Pomaks and Roma. Turkey as a Kin-State:
Turkisch Foreign Policy Towards Turkish and Muslim Communities in the
Balkans in: Muslim Identity and the Balkan States. Ed. by Hugh Poulton, Suha
Taji-Farouki. London 1997. 82-102, 194-213.
18. A tervezet szövegét 1d.: Dieter Blumenwitz i.m. 177-181.
19.Szövegétld.:FelixErmacora,ChristophPan:VolksgruppenschutzinEuropa.Wien1995.
20. A Chartatervezet szövegét ld. Christoph Pan: Quellennsammlung zum
Ezntwurf einer Charta der Volkgruppenrechte. Wien 1994.
21. Ld.: Christoph Pan i.m.
22. Az egész problematikára 1d.: Rudolf Streinz: Minderheiten- und
Volskgruppenrechte in der Europäischen Union in: Minderheiten- und
Volksgruppenrechte durch die Europäische Union. Köln 1996. 11-29.
23. A két dokumentum szövegét ld.: Dieter Blummenwitz i.m. 181-183.
24. Székely András Bertalan: Horvátországi magyar sors a 90-s években. Magyar-
ság és Európa. 1994. 2. 58-63. Rudolf Streinz i.m. 13.
25. Lauri Hannakainen i.m. 61-66.
26. A dokumentumokat ld.: Dieter Blumenwitz i.m. 182.
27. Rudolf Sterinz i.m. 18-19.
28. I.m. 19
29. Az e fejezetben említett nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentumok elemzé-
sét ld.: Vogel Sándor: A kisebbségi jogok kodifikációjának lehetõségei Európában.
Külpolitika 1966 3-4. 186-216.
30. Rudolf Streinz i.m. 28-29.
31. A kétoldalú szerzõdések elemzését ld.: Vogel Sándor: A kétoldalú kisebbségvé-
forrás: Forrás