Európa és a kisebbségi jogok.

2008.12.4
Babeş-Bolyai Tudományegyetem

Történelem - Filozófia Kar

A kommunikáció és az interkulturalitás filozófiái mesterképző

Kolozsvár




Európa és a kisebbségi jogok.

Egy lehetséges dimenzió: kisebbségvédelmi normák és standardok Európában a nemzetközi kisebbségvédelmi dokumentumok tükrében



Témavezető:

Dr. Demeter M. Attila

egyetemi adjunktus,

Szerző:

Ferencz Enikő

MA hallgató

2008

Az 1989-es év kisebbségjog-történeti szempontból mindenképp megkerülhetetlen, hiszen egyértelműen fordulathoz vezetett az etnikai kisebbségekhez való viszonyulásban. Az európai jogrend és politika második világháború végétől hallgatólagos egyetértéssel szemet hunyt a kisebbségek védelmének kérdése fölött. A kommunista rezsim bukását követően azonban az etnikai feszültségek Kelet-Európában újult erővel jelentkeztek, méghozzá olyan intenzitással, hogy úgy tűnt, komoly veszélyt jelentenek a térség békéjére és integritására. E ponton vált a kelet-európai etnikai probléma (ismét) nemzetközi kérdéssé, szemben az addigi gyakorlattal, amelynek értelmében az adott ország szuverenitásának hatókörébe tartozóként, azaz szigorúan belügyként kezelték.

1990-től kezdődően a kisebbségvédelem kérdését felkarolta az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet, amely eredetileg a hidegháborús feszültségek hatástalanítását célozta, mára már azonban sokkal általánosabban a béke fenntartására és a konfliktusok megelőzésére koncentrál. (Will Kymlicka 2000. 26.) Az 1994-ben végrehajtott szervezeti átstrukturálás nem csupán az intézmény feladatköreit, és struktúráját érintette, hanem a nevére is kiterjedt: az eddigi helyett Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetként tartjuk ma már számon. Rövidesen a kisebbségek jogrendezésével kapcsolatos kérdést a legfőbb emberjogi és demokrácia-promováló szerv Európában, az Európa Tanács is napirendjére tűzte. Mindemellett az európai gazdasági integráció locusa, az Európai Unió is arra kényszerült, hogy állást foglaljon a kérdésben. (erre a későbbiekben némiképp részletezőbben is visszatérünk)

Úgy tűnik, alapvonalaiban a jelenlegi helyzet a múlt századi kisebbségvédelem indítékait idézi, hiszen az első világháború utáni nemzetközi rendezési folyamatok során a béke és biztonság megteremtésének folyamatában szintén erőteljes faktorként jelentkezett a kisebbségi problematika. A Nemzetek Szövetsége keretein belül kidolgozott kisebbségvédelmi jog- és eljárásrendszer történeti tanulságai úgy vélem, számos tekintetben megvilágító erejűek lehetnek a jelenlegi intézkedések értelmezésének vonatkozásában. Egyfelől vannak első pillantásra nyilvánvaló hasonlóságok, mint amilyen például a két kisebbségvédelmi rendszer létrejöttében egyaránt jelentős szerepet játszó biztonságpolitikai megfontolások megléte. Az első világháború után a Nemzetek Szövetség feladata a biztonság fenntartása volt, „azon kisebbségek kárpótlása, amelyek nem élhettek az önrendelkezés jogával – pótlólagos intézkedésekkel. 1989 után a nemzetközi szervezetek hasonló sietséggel fordultak a kelet-európai kisebbségi kérdés fele. Másfelől viszont a 20. század eleji és a jelenlegi kisebbségvédelem implicit előfeltevéseit tekintve bizonyos különbségeket világít meg. A nyugat az I. világháború után egyértelműen a nemzetállami modellt tekintette mérvadónak a kisebbségek jogállásának rendezésére. Intézkedéseik azon az előfeltevésen nyugodtak, hogy a kisebbségek idővel asszimilálódnak, e megközelítésben pedig a kisebbségvédelem az afelé vezető utat volt hivatott megkönnyíteni. Alternatív álláspontként jelen volt ugyan egy, a kisebbségi kultúrák megőrzését célzó elgondolás is, hiszen az is köztudott, hogy a kelet-európai, illetve amerikai zsidók kidolgoztak egy kollektív jogokra és autonómiákra alapozott megoldásjavaslatot, hangsúlyozva a kelet-európai államok multietnikus jellegét. A javaslatot azonban az 1919. május 19-én tartott békekonferencián elvetették. (Szalayné, 2003. 77.) Ma már azonban úgy tűnik, a kisebbségvédelem asszimilacionista modellje egyre inkább háttérbe szorul egy, a multikulturalitás szempontjait hangsúlyozó szemléletmód mellett.

További, a dolgozat kérdésfelvetése szempontjából lényeges különbség a jogalanyiság tekintetében adódik. A korai kisebbségvédelem elismeri a kollektív jogokat, ellenben a kisebbségeket nem tekinti a jog alanyainak, csupán a kedvezményezettjeinek. A jog alanyai mindenkor az egyes államok. Ez azonban azt is jelentette, hogy a kisebbségek tagjai jogorvoslásért közvetlen módon nem fordulhattak, pusztán petíció benyújtására volt lehetőségük. Ehhez viszonyítva napjaink kisebbségvédelmi intézkedései szigorúan az egyéni jogok katalógusára alapozottak.

Ennek ellenére a legkevésbé sem áll szándékomban e dolgozat folyamán a két kisebbségvédelmi rendszer módszeres összevetését megkísérelni. Pusztán bizonyos mozzanatok kiemelésére szorítkozom, amelyek hozzájárulhatnak ahhoz, hogy a jelenlegi kisebbségvédelmi eszmény alakulását kontextualizáljam.

Az úgynevezett európai kisebbségjogi eszmény mai alakulása jellemzően több dimenzió összefüggésében vázolható fel. A kérdés tág felvetésekor legalább három, egymástól intézményi szinten jól elkülöníthető síkra kell tekintettel lenni, úgymint: az európai és nemzetközi szervezetek által kidolgozott kisebbségjogi normákra és standardokra, az egyes államok sajátos kisebbségjogi eljárásrendjére, illetve az Európai Unió vonatkozó intézkedéseire.

E három normateremtő szint – ti. a nemzetközi szervezetek, az Európai Unió és a nemzetállamok - intézkedései sajátos történelmi okokból meglehetősen eltérőek. E szakkollégiumi kutatás során azonban nem bocsátkozom a fent említett dimenziók együttes vizsgálatába, csupán ezek egyikének behatóbb áttekintésére szorítkozom.

Az egyes európai államok kisebbségvédelme nem szolgáltat megfelelő kiindulópontokat e kutatás során, hiszen önmagában is egy rendkívül széttartó és nehezen követhető téma. Az egyes európai országok sajátos kisebbségvédelmi joggyakorlata vizsgálata nem ad elegendő támpontot bizonyos elvi következtetések megfogalmazása vonatkozásában sem, lévén az európai államok kisebbségvédelmi intézkedései többnyire sajátosak: nyugaton főként az autonómia valamely formájára épülnek. (Will Kymlicka. 2007. ) Ez a megoldás azonban Kelet-Európában több okból is keresztülvihetetlennek mutatkozott. Egyrészt mivel nálunk a liberális demokrácia deficites: hiányoznak azok az intézmények, amelyek megbízható jogi garanciákhoz juttatnák kisebbségeiket, másrészt jelentős különbségek vannak a nyugati és a keleti típusú nacionalizmus között, harmadrészt pedig a kelet-európai posztkommunista államok olyan gyanakvást hoznak magukkal a közügyek tekintetében, amely nyugaton ismeretlen. (Demeter, 2007. 3, 19-21.)

Az európai kisebbségvédelmi eszmény felkutatásának másik lehetséges dimenziója lehetne az Európai Unió tevékenységének célirányos vizsgálata. A kérdés aktualitására való tekintettel röviden szót ejtek az e térfélen foganatosított intézkedésekről is, anélkül azonban hogy az Európai Unió kisebbségjogi kérdésekben való állásfoglalásának kimerítő kutatásába bonyolódnék. E tekintetben, mint tudjuk, az EU meglehetősen tartózkodó álláspontot foglal el, olyannyira hogy nem rendelkezik hatályos kisebbségpolitikai előírásokkal sem. A kérdést azonban mégsem ignorálja teljes mértékben, hiszen kül- és biztonságpolitikájába beépítette. 1993-ban az Európai Tanács koppenhágai ülésén megfogalmazott csatlakozási kritériumok egyikeként a nemzeti kisebbségek védelmét jelölte meg: „A csatlakozó államnak rendelkeznie kell a demokráciát, a jogrendet és a kisebbségi jogok védelmét garantáló intézményekkel.” Ez a tény meglehetősen optimista forgatókönyveket eredményezett az EU kisebbségvédelmi szerepvállalását illetően. Az 1997. október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés a kisebbségvédelmi klauzula kivételével az acquis (elsődleges jog) részéve tette a koppenhágai dokumentum kritériumrendszerét, ezáltal belső jogi jelleget kölcsönözve azoknak. Ez a tény viszont arra enged következtetni, hogy a kisebbségek közvetlen védelmével az EU nem óhajt programszerűen foglalkozni. Gyanúnkban megerősít az a tény is, hogy a kisebbségvédelmi kérdésekben szemmel láthatóan kettős mércét érvényesít: saját tagállamaival szemben permisszív, míg a csatlakozás előtt állókkal szemben restriktív politikát folytat. (Toggenburg, 2002. 28-29., Bruno de Witte, 2003, 243-245.)

Ennek ellenére azt sem állíthatjuk, hogy az EU keretein belül semmiféle kisebbségvédelmi jogszabály nem érvényesül, hiszen a tagállamok értelemszerűen saját kisebbségvédelmi jogszabályaiknak megfelelően járnak el, illetve érvényesek mindazok a nemzetközi jogeszközök, amelyek betartására az EU tagállamaiként kötelezettséget vállaltak, léteznek továbbá sajátos, az EU intézményrendszerében megvalósuló közvetett intézkedések. Ezeket alapvetően négy csoportba sorolhatjuk: az Európai Parlament által kialakított és normatív megközelítéssel jellemezhető, főként politikai jellegű intézkedések, az Európai Bizottság, a Tanács (és a Parlament) által hozott intézkedések, amelyek funkcionális, például gazdasági/pénzügyi megközelítéssel jellemezhetőek.

Az EU kül-és biztonságpolitikájában szintén megfogalmaz bizonyos irányelveket a kisebbségvédelmi intézkedések vonatkozásában. A Maastrichti szerződés ugyan konkrét kisebbségvédelmi együttműködésre vonatkozó szerződéses rendelkezéseket nem tartalmaz, viszont a kül-és biztonságpolitikára vonatkozó V. fejezetének rendelkezései alapján elméletileg a kisebbségvédelmi tevékenység jogilag megalapozott, azon koncepció szerint, amely a kisebbségi jogokat a demokrácia és a jogállamiság erősítése, valamint az emberi jogok tiszteltben tartása egyik feltételeként tekinti.

Léteznek továbbá nem kisebbségi célzatú politikák és program-jellegű intézkedések, amelyek ettől függetlenül relevánsak a kisebbségi kérdéseket illetően (ez utóbbira példák: emberi-jogi politika, anti-rasszista politika, migrációs politika, menekült- politika, a régiók közötti együttműködés stb.). (Toggenburg, 2002, 15.)

Az Unió keretein belül az Európai Parlament tekinthető a kisebbségi ügyekben legintenzívebb érdeklődést tanúsító szervnek. Saját bevallása szerint – „nagy jelentőséget tulajdonít a kulturális, faji és etnikai kisebbségek részvételének mind a társadalmi, mind a politikai folyamatokban.” és úgy véli, hogy Európa kulturális sokszínűségének képviseletében jelentős szerep hárul rá. Ennek megfelelően az Európai Parlament többször is határozati indítványt kezdeményezett, ezeket azonban nem sikerült további vita tárgyává tenni. (Toggenburg, 2002, 16.)

Ha tehát az európai alternatív kisebbségvédelmi javaslatok vonatkozásában az EU-s normarendszer nem tartalmaz konkrét kisebbségvédelmi előírásokat, illetve e tekintetben a nemzetközi szervezetek jogrendjére alapoz, továbbá ha az egyes országok eltérő gyakorlatának vizsgálata sem szolgáltat célravezető kiindulópontot, a legkézenfekvőbbnek az tűnik, hogy kiindulópontként a nemzetközi és európai szervezetek dokumentumainak vizsgálatához folyamodjam.

E megközelítésmód érvényét támasztja alá Bruno de Witte Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politika a jog ellenében című tanulmányában, melyben a vonatkozó Uniós kisebbségjogi szabályozások hiányát konstatálva az európai államok által vállalt „nemzetközi kötelezettségek” irányába való elmozdulást javasolja a közös kisebbségvédelmi mérce kialakításában. „Mindent együttvéve mégiscsak létezhet egy közös európai kisebbségvédelmi norma; ezt ugyan többnyire magának az EU-nak a keretein kívül, de a tagországok részvételével alakították ki, ezért legitim módon használhatja az EU külső tevékenységeiben, legalábbis abban a mértékben, amilyen mértékben saját tagállamai gyakorlatilag megfelelnek ennek.” (Bruno De Witte, 2003. 248.) Eme közös európai mérce dimenzióiként pedig a demokrácia és a törvény uralmának kívánalmát, az emberi jogok védelmét, az állampolgársághoz való jogot, a kisebbségi jogok instituálásának igényét, valamint az autonómiához és társuláshoz való jogot emeli ki. (De Witte, 2003, 249-253., Kymlicka, 2007, 31-32.)

E megközelítésben vizsgálom tehát a kisebbségvédelem területén érvényben lévő nemzetközi és európai jogszabályokat, amelyeket az ENSZ, az EBEÉ/EBESZ és az ET dokumentumaiban lelhetünk fel, különös tekintettel az alábbiakra. (Ld. Fábián-Ötvös, 5-111.)

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) dokumentumok közül feltétlenül meg kell említeni az 1975. augusztus 1-én kelt Helsinki záróokmányt (Fábián-Ötvös. 2003.56-57.) a Koppenhágai Okmányt, mely az EBEÉ emberi dimenziójával foglalkozó II. konferenciáján (1990. június 5-29.) keletkezett. 61-66.

A kommunista rezsim bukására adott reakcióként 1990. november 19-én keletkezett a Párizsi charta az új Európáért-t, melyben leszögezik, hogy „a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos kérdéseket csak demokratikus keretekben lehet kielégítően megoldani”. (Fábián-Ötvös, 2003. 60-61.)

Az Európa Tanács vonatkozó dokumentumai közül elsőként az 1992. november 5-én elfogadott Regionális és kisebbségi nyelvek európai chartáját említem, amelyet Románia 2007 őszén ratifikált. Az ET talán legismertebb dokumentuma az ET parlamenti közgyűlésének a nemzeti kisebbségek védelmére vonatkozó, elhíresült 1201-es számú ajánlása, amely a magyar kormány hathatós közreműködésének köszönheti széleskörű ismertségét. (De Witte, 2003. 253.)

Szintén nem hagyható figyelmen kívül Az Európa Tanács a nemzeti kisebbségek védelméről alkotott keretegyezménye, amelyet 1994. november 10-én fogadott el az EU miniszteri bizottsága, és amely 1998. február 1-én lépett hatályba. (Fábián-Ötvös, II. 2003. 99-107.)

II. Definíciós kérdések:

E dokumentumok kapcsán elsődlegesen felmerülő kérdés az lehet, hogy hogyan definiálják a nemzeti kisebbség fogalmát e szervezetek. A nemzetközi kisebbségvédelme számára lényegében akkut problémát jelent e definíciót megadni. A nemzetközi kisebbségvédelem története során erre számtalan kísérletet tettek. A Nemzetek Szövetsége idején szintén többféle meghatározási módot kíséreltek megadni. E meghatározások általában egyesítik magukban egy kisebbség létezésének objektív feltételeit (mint például számbeli alulmaradás, vallási, nyelvi, kulturális különbségek) és azon szubjektív feltételét, hogy ez a bizonyos csoport tudatosan másnak tekinti önmagát, másságát és ennek megőrzéséhez szükséges feltételeket békés úton bizonyítja jogait bizonyítva. (Fábián-Ötvös, I. 2003. 10.)

E logikán alapuló egyik definíciókísérlet a Hugo Wintgensé 1930-ból: „az általános nemzetközi kisebbségi jog értelmében a kisebbségek olyan lakosai valamely országnak, akik nemzetiségük, nyelvük, vagy vallásuk tekintetében különböznek az illető állam lakosságának többségétől, tudatában vannak kisebbségi voltuknak, és megvan bennük az az akarat, hogy megóvják népi nyelvi vagy vallási sajátosságukat.” Ehhez hasonló meghatározást dolgoztak ki az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága keretén belül működő, a diszkrimináció leküzdésére és a kisebbségek védelmére szakosodott albizottság tagjai 1985-ben. Végül a Francesco Capotorti, ENSZ raportőr által kidolgozott definíció vált klasszikussá. (Fábián-Ötvös, I. 2003, 11.) E szerint a kisebbséget a többségtől az alábbiak különböztetik meg: tagjai az adott állam állampolgárai, számbeli kisebbséget alkot, nincs domináns pozícióban, a lakosság többi részétől etnikai, vallási vagy nyelvi jegyek alapján különbözik, valamint tagjait az a közös szándék vezérli, hogy az adott kisebbség saját identitását megőrizzék. (F. Capotorti: Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, idézi: ..... Szalayné: 203.)

Az alábbiakban elemzendő dokumentumok a problémát megkerülik: általában nem adnak definíciót. Egyetlen kivételként említhetjük az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1201-es ajánlását, melyben nemzeti kisebbség alatt a személyek egy olyan csoportját tekintik egy államban, amelyik:

1. ennek az államnak a területén van letelepedve és ennek az államnak az állampolgáraiból áll
2. régi, szilárd és tartós kapcsolatot tart fenn ezzel az állammal
3. különleges etnikai, kulturális, vallási vagy nyelvi ismertetőjelekről tesz bizonyságot
4. kielégítő képviseletűek, habár számuk kevesebb, mint az állam vagy egy állam területének a többi lakosáé
5. igényli, hogy identitásának, azonosságának jellegzetes ismertetőjegyeit, különösképpen kultúráját, hagyományait, vallását vagy nyelvét közösen meg tudja őrizn. (Fábián-Ötvös, I. 2003, 13.)



Ahhoz, hogy kellő mértékben érzékeltethessük e dokumentumokban foglaltak jelentőségét, illetve a kisebbségek mibenlétéről alkotott nézetek alakulását, fel kell idéznünk néhány kisebbségtörténeti tényt. Az első világháború utáni kisebbségvédelmi intézkedések kudarca nyomán (a hitleri Németország éppen a kisebbségi ügyek ürügyén avatkozott be belügyekbe, lejáratva ezáltal a Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi rendszerét, (Szalayné, 35) a második világháborút lezáró békeszerződések nem kötelezték az államokat kisebbségvédelmi intézkedések foganatosítására. Sőt, a 30-as és 40-es évek eleji rémtettek elkerülése érdekében az emberi jogok és alapvető szabadságok érvényesítése kapott kizárólagos hangsúlyt. Ezáltal a közvetlen kisebbségvédelmi rendszert egy közvetett váltotta fel, amely az emberi jogok hatókörén belül értelmezte a kérdést.

A második világháború után a kisebbségvédelemmel kapcsolatos feladatokat az ENSZ és az Európa Tanács vette át. Az ENSZ, lévén globális, nem pedig regionális, európai szervezet, a kisebbségvédelmi kérdések tekintetében felerősítette a kérdés faji diszkriminációellenes megközelítését, amelynek következtében a kimondottan Európára jellemző kisebbségvédelmi problematika háttérbe szorult. A fenti okokból kifolyólag a kollektív jogi megközelítés „kiment divatból”. (Szalayné, 147.)

Kétségtelen, az ENSZ 1948-as Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata konkrét kisebbségvédelmi rendelkezést nem tartalmazott. Ennek oka azonban a felek egyet nem értése volt. A szövegezéskor Jugoszlávia, Dánia és a Szovjetunió szorgalmazták egy kisebbségvédelmi klauzula beiktatását, nem sok sikerrel. Az 1950-es Főtitkári jelentés (ENSZ tanulmány) sem fogalmazott meg pozitív értékelhető kisebbségvédelmi stratégiára vonatkozó irányvonalat. Ehelyett annak indokolására szorítkozott, hogy miért nincsenek már hatályban a Nemzeti Szövetség keretén belül létrehozott kisebbségvédelmi rendelkezések. (Szalayné, 201-202.)

Több évtizeden keresztül a kisebbségek védelmére gyakorlatilag az egyetlen általános érvényű biztosítékot tartalmazó szerződés az ENSZ keretében 1966-ban aláírt Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikkelye volt felhozható, amely a kimondja a kisebbséghez tartozó személyek (legyen az nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbség) jogát a kultúrájuk fenntartásához, vallásuk gyakorlásához, vagy saját nyelvük használatához. E cikkely lényegében a nemzetközi jogelmélet által a „kisebbségi jogok magvának” tekintett identitáshoz való jogot deklarálja. A cikkely szóhasználata, azáltal, hogy nem a csoportra, hanem a csoportot alkotó személyekre referál, lényegében anélkül juttatja kifejezésre a kisebbségek identitásának megőrzésére formált jogának tiszteletben tartását, hogy elismerné a csoportot, mint jogi személyt. (Fábián-Ötvös, 2003, 71.)

Az Egyesült Nemzetek Szövetsége egyik legfontosabb kisebbségvédelmi jellegű rendelkezéseket tartalmazó dokumentuma a Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól (elfogadva az ENSZ Közgyűlésének az 1992. december 18-án kelt 47/135 számú határozatával). (Fábián-Ötvös. 2003. 41-46.) A kisebbségek védelmének gondolata szigorúan, mint az emberi jogok nemzeti, etnikai, nyelvi és vallási kisebbségek tekintetében való magasabb hatékonysággal bíró végrehajtásának lehetősége jelenik meg, és állambiztonsági, illetve térségstabilitási indokok hozhatóak fel mellette. (Fábián-Ötvös, 2003. 43.) E szempontoknak rendelődik alá a kulturális, vallási, társadalmi és gazdasági életben és a közéletben való részvételük kérdése. A dokumentum deklarálja a nemzeti és regionális szintű döntéshozásban való részvételhez való jogot, a kisebbségre vonatkozó ügyek, illetve területek esetében. Szaalyné, 2003. 44.)

Az államokra háruló kötelességek sorába tartozik, hogy a nemzeti célkitűzéseket a kisebbségekre való tekintettel tervezze meg, erre vonatkozó konkrét kötelezettségeket azonban nem ír elő a dokumentum (5. cikk), ezzel szemben kiemelten kezeli az államok területi sérthetetlenségének, szuverén egyenlőségének és politikai függetlenségének szem előtt tartását a kisebbségvédelmi intézkedések kialakítása során. 46/8.C. 4

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (korábban Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet. 1994-ben a szervezeti korszerűsítés során Budapesten nem csupán az intézményi struktúráját, és feladatköreit módosították, hanem a szervezet nevét is) keretében a kisebbségek védelmét olyan kérdésnek tekintik, amelynek érdekében európai szintű összefogásra van szükség. (Szalayné, 2003, 211.) Mindemellett azonban szem előtt kell tartani az EBESZ tevékenységének megítélésekor, hogy 56 tagállama között Európán kívüli államok is találhatóak, úgymint Kanada, vagy az Amerikai Egyesült Államok. Következésképpen az európai vonatkozású kisebbségvédelmi kérdések kezelése nem vegytisztán európai szemléletmódot tükröz.(Szalayné, 2003. 212.) (www.osce.org)

Az EBEÉ 1975. augusztusában kelt Helsinki záróokmányában az emberi jogok elfogadása mellett a népek önrendelkezési jogát deklarálja: „valamennyi népnek mindenkor joga van ahhoz, hogy teljesen szabadon, külső beavatkozás nélkül határozza meg belső és külső politikai státusát, és belátása szerint valósítsa meg politikai, gazdasági, társadalmi és kulturális fejlődését.”

Az EBESZ volt az első olyan európai testület, amely hivatalos nyilatkozatot fogalmazott meg a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatosan az úgynevezett Koppenhágai dokumentumot, az EBEÉ emberi dimenziójával foglalkozó II. konferenciáján (1990. június 5-29.) (Fábián-Ötvös, 2003, 61-66.) A nemzeti kisebbségek jogait körvonalazó dokumentum egyik lényeges passzusa szerint IV/35 „A résztvevő államok erőfeszítéseket tesznek, hogy feltételeket alakítsanak ki meghatározott nemzeti kisebbségek etnikai, művelődési, nyelvi és vallási identitásának fejlesztésére, s ennek keretében az egyik lehetséges mód megfelelő helyi vagy önkormányzati adminisztratív szervek létrehozása, amelyek összhangban állnak e kisebbségek adott történelmi és területi feltételeivel, összhangban a részt vevő államok politikájával.” (Fábián-Ötvös, 2003. 63-64.)

E dokumentum mindmáig az egyetlen, amely a kisebbségi identitás megőrzésének hatékony módjaként az önrendelkezés jogerőre emelését szorgalmazta. Az elvi megfontolásokon túli, gyakorlati intézkedések, amelyek arra kívánták kötelezni az országokat, hogy az etnikai kisebbségek által lakott területeken helyi vagy regionális autonómia-rendszereket hozzanak létre, heves ellenállásba ütköztek. A koppenhágai nyilatkozat záródokumentuma felsorolja a kisebbségek jogainak katalógusát, beleértve a kollektív jogokat is. (32. cikk) Tartalmazza továbbá az kisebbségi jogok alapvető katalógusát: a nemzeti kisebbség identitáshoz való jogát (33 cikk), a kisebbségi nyelven való oktatás jogát (34 cikk), és a közügyekben való részvétel jogát (35 cikk).

Mindenesetre úgy tűnik, hogy e dokumentum manapság Európában a kisebbségvédelem terén megfogalmazható maximumot tartalmazza, lévén hogy a későbbi dokumentumok meg sem említik az autonómia gyakorlata jogerőre emelésének gondolatát. Ugyanakkor egyértelműsíti, hogy a kisebbségi kérdés nemzetközi kérdés, következésképpen nem tartozik kizárólag az egyes államok hatáskörébe.

Az elvi megfontolásokon túl az EBESZ praktikus kérdések fele fordul. Az 1992 július 10-én megtartott második Helsinki Találkozó során létrehozták az „EBEÉ Kisebbségi Főbiztos (Megbízott)” címet viselő szervet. A „Főbiztos” az EBESZ Magas Tanácsa védnöksége alatt működik, mint konfliktusmegelőző szerv. Legfontosabb feladata, hogy konfliktus gyanúja esetén gondoskodjon a „korai figyelmeztetésről”. (Szalayné, 2003. 212., Fábián-Ötvös, 2003. 200-201.)

A Főbiztos munkája nem terjed ki az egyéni jogsérelmek orvoslására, kötelezettségei kimondottan közösségi jellegűek. Bármikor látogatásokat tehet egy kisebbségekkel rendelkező országba és kapcsolatba léphet bárkivel a kisebbségi problémák rendelkezésének területén. Munkája általában véve eredményesnek tekinthető. Leginkább említésre méltó vizsgálati és közvetítői tevékenységeket Észtországban, Litvániában, Lettországban (az orosz népesség integrálódása vonatkozásában), Szlovákiában és Magyarországon (a kölcsönös kisebbségi nyelvhasználat ügyében), Macedóniában (az albán kisebbség helyzete), Romániában (a kisebbségi jogok alkotmányos garanciái) mondhat a magáénak.

A nemzetközi szervezetek kisebbségvédelmi tevékenységének súlypontja a

80-as évek végén bekövetkezett fordulat után az Európa Tanácsba helyeződött át. (Szalayné, 2003, 216.) A már említett két szervezethez képest az Európa Tanács sokkal markánsabb európai álláspont kialakítására képes, lévén, hogy 47 tagállama közül mindahány európai. ( www.coe.int) Ezzel együtt természetesen nem jellemző az álláspontok homogenitása. Az ET fő feladatát a multilaterális nemzetközi szerződések kidolgozása képezi. A kisebbségvédelmi kérdés a kilencvenes évektől kezdődően vált meghatározóvá a szervezet által követett politikában, olyannyira, hogy a tagfelvételi kritériumai között szereplő jogállamiság kritériumának való megfelelés, illetve a belső jogrendszer demokratikus voltának kívánalma mellett a „minimális európai kisebbségvédelmi standardnak” való megfelelést is kitétként állítja.

Kisebbségvédelmi tevékenysége eredményesnek mondható abból a szempontból is, hogy egyetlen a nemzetközi szervezetek sorában, amelynek jogi kötőerejű dokumentumokat sikerült kidolgoznia és tagállamai döntő többségével elfogadtatnia.

Részben az EBESZ dokumentumainak normáira alapozva az Európa Tanács kidolgozta a Regionális és Kisebbségi Nyelvek EurópaiChartáját, amely 1992-ben nyílt meg aláírásra, majd 1998-ban lépett hatályba, és amelyet Románia 2007 őszén ratifikált. A kartát az ET akkori 27 tagállama közül 11 mindjárt az első napon alá is írta: Ausztria, Dánia, Finnország, Hollandia, Liechtenstein, Luxemburg, Magyarország, Málta, Németország, Norvégia és Spanyolország. Egy héttel később Ciprus is csatlakozott. Ma összesen 23 tagállam ratifikálta a szerződést (az előbbiek mellett Örményország, Horvátország, Csehország, Montenegro, Hollandia, Románia, Szerbia, Szlovénia, Svédország, Svájc, Ukrajna és az Egyesült Királyság. További tíz állam aláírta, amelyek közül néhányan várhatóan a közeljövőben ratifikálják a dokumentumot. (http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/local_and_regional_democracy/regional_or_minority_languages/1_The_Charter/_summary.asp#TopOfPage )

A Charta két vonatkozásban mondható sajátosnak. Egyrészt mivel a szabályozás tárgyát csak a nyelvi jogok képezik, éppen ezért sem individuális, sem pedig kollektív jogokat nem biztosít, lévén hogy nem a kisebbségek védelméről rendelkezik.(Szalayné, 2003, 217.) A Charta nem a nyelvi egyenjogúság gondolatából indul ki, hanem arra a felismerésre alapoz, hogy a kultúrák eltűnésével veszélybe kerül Európa kulturális sokszínűsége. (Vízi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek, in: Kisebbségkutatás, 2004, 1. szám, 8-17. old.)

A védelem a történelmi nyelveket illeti: nem vonatkozik az új, 20. századi migráció következtében megjelenő nyelvekre, illetve az állam hivatalos nyelveinek dialektusaira sem. A Charta elvei értelmében az aláíró államok kötelezik magukat arra, hogy törvényeiket és politikájukat a Chartával összhangba hozzák. Ez természetesen előfeltételez az államoktól egyfajta jóhiszeműséget, amelynek mind a védelmi intézkedések hatálya aláeső nyelvek kiválasztásánál szerepet kap, mind pedig a ratifikációs okirat letétbe helyezésekor megjelölendő kötelezettségvállalások kiválasztása esetében döntő jelentőségű lehet. (Szalayné, 2003, 219.) Ez utóbbihoz kapcsolódik a másik sajátosság, mégpedig az a tény, hogy Charta a nemzetközi szerződéskötés történetében egyedülálló megoldást alkalmaz, ezáltal rendkívül tág mozgásteret engedve az aláíró államok belső jogalkotásának. Az aláíró feleknek a többnyelvűség biztosítására vonatkozó különféle intézkedések közel száza rendelkezése közül több mint egyharmadot, azaz harmincötöt kell ratifikálniuk. Ezeket oly módon kell kiválasztaniuk (szögezi le a 2. cikk 2. bekezdése), hogy legalább három intézkedés az oktatásügyre (8. cikk), legalább három kulturális tevékenységre és kulturális létesítményekre (12. cikk), minimum egy-egy az igazságszolgáltatásra (9. cikk), közigazgatási hatóságokra és közszolgálati szervekre (10. cikk), valamint a gazdasági és társadalmi életre (13. cikk) vonatkozzon. (Szalayné, 2003. 220.)

Kétségkívül fennáll a veszélye annak, hogy e „pick and choose” módszer alkalmazásával lehetőség nyílik arra, hogy az államok a rendelkezések közül a kevésbé fontosakat válasszák, mindemellett további aggodalomra adhat okot az effektív kontrollmechanizmus hiánya is. (Szalayné, 2003, 221.)

Az Európa Tanács sürgeti a tagállamok aláírását, és kifejezésre juttatja óhaját arra vonatkozóan, hogy a benne foglaltak beépüljenek a tagállamok törvényhozásának alapjaiba (F-Ö 2/98). A dokumentum alanyai „kisebbséghez tartozó személyek”, akárcsak az összes hasonló egyezményben szigorúan kerülik a kollektív identitásra utaló kifejezéseket.

Romániában májustól monitorizálja az Európa Tanács a tavaly ratifikált dokumentum alkalmazását. Az első jelentés idén készül el, a felmérést ötévenként ismétlik.

Kisebbségvédelmi szempontból egyike a legfontosabb dokumentumoknak a fent már említett 12o1.-es ajánlás (1993. 02. 01), amely egy rendkívül átfogó kisebbségvédelmi dokumentumnak számít a nemzetközi színtéren. Kidolgozói eredeti szándéka szerint az Emberi Jogok Európai Egyezményének kiegészítő dokumentumaként kellett volna szolgálnia, ám az ET állam- és kormányfőinek bécsi csúcstalálkozója ellenezte hatályba lépteltését. Ilyetén nem rendelkezik jogi kötőerővel, ellenben tartalma több, azóta megkötött kétoldalú szerződéshez szolgált alapul. (Szalayné, 2003, 215.)

Szintén fontos dokumentum Az Európa Tanács a nemzeti kisebbségek védelméről alkotott keretegyezménye, amelyet 1994. november 10-én fogadott el az EU miniszteri bizottsága, és amely 1998. február 1-én lépett hatályba. (Fábián-Ötvös, 2003. 99-107.) A dokumentumról általánosságban elmondható, hogy az egyezmény rendelkezései programjellegűek, nem közvetlenül alkalmazhatóak. Keretjellegéből adódóan, illetve a szankciórendszer hiányából következően meglehetősen magas támogatottságban részesült. (Szalayné, 2003, 216.)

A keretegyezmény rögtön az első cikkében megteremti az összefüggést az emberi jogok védelme és a kisebbségvédelem között: (Szalayné, 2003, 222.) Mindez természetesen egy szigorúan emberjogi keretben, az alapvető szabadságjogok fenntartása mellett elképzelendő, a tolerancia és dialógus légkörének létrehozásával, ugyanis így válhat lehetségessé, hogy a kulturális különbözőség ne a megosztottság, hanem a gazdagodás forrása és tényezője legyen minden társadalom számára.

A dokumentumban markánsan megjelennek az ún. államra háruló kötelezettségek, mint amilyen például a kisebbségi kultúrafejlesztés támogatása, mellyel együtt a felek vállalják, hogy tartózkodnak az asszimilációs politikától (6. cikk). Bátorítják a tolerancia és a kultúrák közötti párbeszéd szellemét (oktatás, kultúra és média területén különösképpen) (7. cikk); tiszteletben tartják a gyülekezési, társulási, vélemény-nyilvánítási valamint lelkiismereti és vallási szabadsághoz való jogot (8. cikk). Deklarálják a kisebbségek vallása/hite kifejezésére vallásos intézmények, illetve szervezetek alapítására való jogát (9. cikk). A véleménnyilvánítás joga magában fogalja a véleményalkotás szabadságát, a kisebbségek nyelvén információkhoz és eszmékhez való jutást. E jog értelmében nyomtatott és elektronikus média létrehozási és használati lehetősége illeti meg a kisebbséghez tartozó személyeket. A Charta kimondja a nyelvhasználathoz való jogot mind a magán, mind pedig a közszférában (10. cikk). Ahol számszerűleg indokolható, a kisebbség számára lehetővé kell tenni a közigazgatásban való anyanyelv használatot: „...minden a nemzeti kisebbséghez tartozó személy jogát garantálják, hogy az általa értett nyelven azonnal tájékoztassák letartóztatásának okairól és minden ellene irányuló vádról és hogy ezen a nyelven védekezhessen, ha szükséges, tolmács segítségével.” 102 Kimondja továbbá a jogot a család és utónév anyanyelven való használatához, valamint ahhoz, hogy magántermészetű feliratokat, vagy információkat a saját nyelvén tegyen közzé a nyilvánosság számára. Ahol a kisebbség többségben él igényre kétnyelvű utcanevek, helységnevek, illetve egyéb, a közösség számára szánt földrajzi megjelöléseket a kisebbség nyelvén is kiírják. Ápolni mind a kisebbség, mind pedig a többség kultúrájának, hagyományainak, történelmének, nyelvének és vallásának ismeretét. A 12., 13. és 14. cikkekben az oktatással kapcsolatos kérdésekre tér ki a Charta, deklarálva az esélyegyenlőséget az oktatásban, a saját, magán oktatási és nevelési intézmény létrehozására és működtetésére való jogot, mely jog gyakorlása azonban – hangsúlyozzák a dokumentum szerzői – nem ró pénzügyi kötelezettséget a Felekre. Tartózkodnak olyan intézkedésektől, amelyek a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek által lakott területeken a lakossági arányokat megváltoztatják és arra irányulnak, hogy korlátozzák azon jogokat és szabadságjogokat, amelyek a jelen Keretmegállapodásban tartalmazott elvekből adódnak. (16. cikk) Nem avatkoznak be a határon túliakkal való kapcsolattartásba, nem korlátozzák nemzeti és nemzetközi, nemkormányzati szervezetek tevékenységében való részvételben. (17. cikk)

Törekednek kétoldalú és többoldalú megállapodások megkötésére a szomszédos államokkal, hogy biztosítsák a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek védelmét. Sőt bátorítják a határon túli együttműködést. (18. cikk)

Mindemellett azonban a kisebbségvédelem bizonyos, az államok területi integritása és nemzeti szuverenitása által kijelölt korlátokba ütközik: „E keretmegállapodás nem értelmezhető sem úgy, mint ami felülírja az emberjogi egyezményt, sem pedig a nemzeti szuverenitást nem sérti.

Láthatjuk tehát a keretegyezmény semmiféle utalást nem tartalmaz az önkormányzatiságra vonatkozóan, illetőleg a kollektív jogok mellett sem kötelezik el a felek magukat. Sőt, óvatossága odáig terjed, hogy a nemzeti kisebbségek definíciójának rögzítésére sem vállalkozik.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága felügyeli a keretegyezmény végrehajtását, egy ún. reporting system keretén belül. Az országok jelentéseit pedig egy e célra felállított Advisory Comitte ellenőrzi.

Összegezve az eddigieket el kell ismernünk, hogy az ET érdemei elvitathatatlanok az európai kisebbségvédelem terén eddig elért eredmények tekintetében. Összevetve az univerzális szintű kisebbségvédelemmel, a biztosított jogok köre szélesebb, hiányosságai ellenére védelmi mechanizmusa is hatékonyabb. Úgy tűnik, az európai államok (néhány kivételtől eltekintve – Franciaország és Törökország elsősorban) hajlani fognak a kisebbségek mint csoport speciális védelmezésére. Hiányosságként leginkább azt róhatjuk fel, hogy az ET - az EU-hoz hasonlóan - kettős mércét érvényesít: jelenleg négy olyan tagállam van, amely a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Európai Kartáját nem szignálta, annak ellenére, hogy EU és ET tag is egyben. (Belgium, Irország, Portugália, Görögország. (Ld. http://www.conventions.coe.int/treaty)

Az Európai Tanács tevékenységi formái körében is találunk olyanokat, amelyeket bár nem helyeztek szerződéses alapokra, nem rögzítették őket jogilag kötelező formában, bizonyos kérdésekben mégis igen nagy hatással vannak az európai közvéleményre. Ilyen pl. a Joggal a Demokráciáért Bizottság, avagy más néven a Velencei Bizottság. (www.venicce.coe.int.) Szalayné, 2003. 224.) a közép-kelet-európai államok változások utáni alkotmányos rendjének helyreállításában játszott pl. igen fontos szerepet, illetőleg a kisebbségek védelmének elfogadtatásában.

A fentiekben elemzett dokumentumok vonatkozásában meg kell jegyeznünk, hogy az ENSZ, az EBESZ, és az ET dokumentumok többnyire ajánlás jellegűek. Kivételként ehelyütt az ET keretegyezményét említhetném, amely jogilag is kötelező. (Demeter Attila. 2007. 33.) Ennek ellenére bizonyos értelemben mégiscsak befolyással bírnak: a dokumentumokban foglalt normák figyelmen kívül hagyása nemzetközi rosszalláshoz vezet, sőt, igen gyakran kézzelfogható szankciókat is eredményezhet.

III. Ellenőrzés, végrehajtás:

„Hiányos-e az akár impresszionálónak is nevezhető kodifikációs eredmények dacára a nemzetközi garanciarendszer?” E kérdésre azért nem egyszerű a válasz, mert „ami adott esetben egy páneurópai deokumetnumból kimaradt, az bekerülhet kétoldalú nemzetközi szerződésekbe, esetleg belső jogi dokumentumba, vagy egyoldalú nemzetközi jogi kötelezettségvállalásba.” (Kovács Péter, 1995. 20-27. old.)

A fent említett intézményekben működő intézményi mechanizmusok zavarba ejtő sokszínűséget mutatnak, aminek egyenes következménye, hogy a jogok ellenőrzése is meglehetősen nehézkesen követhető. Az ENSZ keretén belül működik a Nemzetközi Bíróság (a Genocídium-Egyezmény értelmében), az Emberi Jogi Bizottság (Egyezségokmány, 1966), az Antidiszkriminációs és Kisebbségvédelmi Albizottság (az 1503-as eljárás szerint). Az EBESZ-ben a Főbiztos és a Vezető Tisztségviselők Bizottsága végez ellenőrző tevékenységet. Az Európa Tanácsban az Emberi Jogok Európai Bizottsága és az Emberi Jogok Európai Bírósága a kompetens szerv. Emellett különféle határkörökkel bír a Miniszteri Bizottság is az Emberi Jogok Európai Egyezménye értelmében, valamint a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartájában, illetve a Keretegyezményben vállalt kötelezettségek ellenőrzése is rá hárul. (Kovács Péter, 1995. 20-27. old.) A szervek és eljárások sokfélesége mellett azonban a legfőbb probléma, hogy igen gyakran politikai okok a döntés halogatásához, vagy pedig pusztán formális beszámoltatáshoz vezetnek. A nemzetközi dokumentumokban foglalt irányelvek életbe léptetése

A fentiekben áttekintett dokumentumok alapján válaszoljuk meg a következő kérdéseket, mintegy összegezve az eddigieket: milyen előfeltevések vezetik a nemzetközi szervezeteket a kisebbségjogi eszmény kimunkálásában? Milyen válaszokkal szolgálnak a közép-kelet-európai kisebbségek kollektív jogi követeléseire? Milyen módon értelmezik e dokumentumok a jogalanyiság kérdését a nemzeti kisebbségek vonatkozásában? Milyen lehetséges kisebbségvédelmi stratégiákra enged következtetni a jelenleg hatályos nemzetközi jogrend? Kisebbségvédelmi intézkedéseinek milyen módon tud érvényt szerezni, avagy miféle garanciákkal rendelkezik a nemzetközi jog, különös tekintettel az érvényesülés intézményes feltételeire, illetve a kontrollmechanizmusokra?

Ebből fakadóan pedig kérdés lehet az is, hogy az e perspektívát szem előtt tartva megfogalmazott jogok és a kisebbségek valós követelései között milyen kapcsolat van, vagy lehetséges? (Demeter Attila. 2007. 36.) E dokumentumokban foglaltak mennyiben segíthetnek hozzá a kelet-európai államok szükségletei szerint meghatározott stratégia kidolgozásához, amelynek alkalmazásával lehetővé válna e térség etnikai csoportjainak a demokratikus struktúrákba való sikeres integrációja?


Összegzés, következtetések:

Mindent összevetve a kisebbségjogi dokumentumok szemlézése nyomán az „európai kisebbségvédelmi eszmény” vonatkozásában talán a legegyértelműbben egy dolgot lehet leszögezni: meglehetősen zavaros elképzelésekre engednek következtetni a dokumentumokban foglaltak. Úgy tűnik, általános egyetértés van afölött, hogy „az etnikai konfliktusok megoldása megkívánja olyan szabályok és intézmények kialakítását, amelyek lehetővé teszik az állam integritásának és a kisebbség identitásának megőrzését egyaránt.” (De Witte, 2003. 253.) Azonban kívánatos gyakorlatra vonatkozó kérdésben a legkevésbé sem egyértelmű dönteni.

Egy koherens, világos és működőképes kisebbségvédelmi rendszer létrehozásáig még számos problémát és hiányosságot le kell küzdeniük. A problémák több szinten jelentkeznek: elvi síkon, - kezdve a nemzeti kisebbségek definíciójával, odáig elmenően, hogy elvi viták tárgyát képezi az is, hogy az egyéni jogok keretén belül értett kisebbségvédelem mennyiben alkalmas arra, hogy valóban a kisebbségek érdekérvényesítéséhez járuljon hozzá, ne csupán országimázs-eszközként szolgáljon.

A nemzeti kisebbségek mibenlétének vonatkozásában az említett három szervezet egyike sem rendelkezik világos, egyértelmű definícióval. Kivételként utalok vissza a már említett 1201-es ajánlásra, ez azonban nem rendelkezik jogi kötőerővel. A helyzet kétségkívül akutnak mondható, hiszen a múlt század eleji kisebbségvédelmi normaszabás is többnyire megkerülte a kérdést. A probléma tehát változatlanul fennáll: nem rendelkezünk a nemzeti kisebbségek egy világosan körülhatárolt fogalmával, ennek egyenes következményeként pedig igen nehéz megmondani, hogy egészen pontosan milyen sajátos, az érintettek (mind a nemzeti többség, mind pedig a szóban forgó kisebbség) céljait és érdekeit egyaránt szolgáló megoldástípusokban ajánlatos gondolkodni.

A fogalmi rigurozitás hiányából további pontatlanságok, illetve stratégiai tévedések következhetnek. Elképzelhető, hogy nominális jellegű kérdések tisztázása hiányának is betudható a nyugat-európai multikulturalizmus eszményének kritikátlan importálási kísérlete, amely során a közép-kelet-európai posztkommunista államok kisebbségi problémáinak megoldására egy nyugaton bevált megoldásokat kíséreltek meg jogerőre emelni. (Will Kymlicka, 2007.) A kilencvenes évek elején keletkezett dokumentumok még a multikulturalizmus eszmerendszerébe vetett optimista hitről árulkodnak, gondoljunk a Koppenhágai dokumentumra, illetve az 1201-es ajánlásra, amelyekben a dokumentumok megszövegezői a kollektív jogadományozás és az autonómiák lehetőségét valós, választható opcióknak tekintik. (Mint ahogyan azok is: nyugaton. De a kelet-európai közegben az államalkotó nemzetek részéről heves ellenállásba ütközik gyakorlatba ültetésük.)

Mindemellett a kisebbségi jogokhoz való viszonyulást általában a teljes káosz jellemzi. Will Kymlicka két konvergáló tényező összjátékával magyarázza a kisebbségi jogokhoz való ilyetén már-már skizofrén viszonyulást. Meglátása szerint mindvégig kettősség jellemezte e szervezeteket a kisebbségi kérdések kapcsán. Egyfelől a fentiekben is említett rendezési szándék, amelynek hátterében a nyugati típusú multikulturalizmus gyakorlatba ültetésének optimista forgatókönyve motivált, másfelől pedig a félelem a kommunista rezsim összeomlása után felszínre törő etnikai konfliktusok eszkalálódásától. (Kymlicka, 2007. 35.) E kettős meghatározottság járult hozzá ahhoz, hogy az elvszerű megfontolásokat egyszerű biztonságpolitikai szempontoknak rendeljék alá, ezáltal ad-hoc-szerűvé téve a kérdés kezelési módozatait. (Kymlicka 2007. 160.)

A nemzetközi szervezetek a 90-es évek folyamán igen gyakran kettős mércével mértek: a monitoring tevékenység során nyomon követték azt, hogy mennyiben felelnek meg a kisebbségvédelmi előírásoknak, ugyanakkor azonban nem mulasztották el számon tartani, hogy az adott ország mennyire jelent fenyegetést a regionális béke és biztonság számára. E tendencia a legnyilvánvalóbb az autonómia kérdésével szemben tanúsított viszonyulásukon mérhető le. Az EBEÉ/EBESZ 1990-ben Koppenhágában egyértelműen pozitívan viszonyult a területi autonómia kérdéséhez, ellenben a szlovákiai magyaroktól határozottan elvitatta ugyanezt a jogot. Más országokban, mint például Ukrajnában (a Krím félsziget autonómiáját), Moldovában (a Transznisztria autonómiáját és a Gagauz autonómiát) és Szerbiában (Koszovó autonómiáját) viszont támogatta az autonómiát. Az EBESZ, saját indoklása szerint azért támogatta ezekben az országokban az autonómiát, mert ezek az esetek „kivételesek” és „atipikusak” voltak (Kymlicka 2007. 162.), valójában az egyetlen dolog, amiért kivételesek voltak, hogy az illető kisebbségek már korábban megszerezték a hatalmat, kifejezetten alkotmányellenes és törvénytelen eszközökkel.

„Ha az illető államok meg akarták volna vonni ezektől a kisebbségektől a területi autonómiát, ez óhatatlanul polgárháborúhoz és regionális instabilitáshoz vezetett volna, s ezt az EBESZ nem akarta. Ezzel szemben ott, ahol a kisebbségek békés és demokratikus eszközökhöz folyamodtak az autonómia érdekében az EBESZ ellenszegült a törekvéseiknek, azzal az indoklással, hogy destabilizálják a helyzetet, és feszültségek szítanak.” (Demeter Attila, 2007. )

A helyzetet tovább bonyolítja, hogy nem mutatkozik megnyugtató konszenzus a tekintetben sem e szervezetek között, hogy a kisebbségek számára speciális vagy általános jogokat kell-e biztosítani. (Will Kymlicka. 2007. 9, 136) Általában elmondható, hogy a kisebbségvédelem a nemzetközi szervezetek által támogatott formája a létező emberjogi megalapozású normák kiterjesztésének programja. (Kymlicka, 2007.4.) E megállapítást kétségkívül alátámasztja az a tény, hogy e dokumentumok kivétel nélkül egybehangzóan megfogalmazzák, hogy a kisebbségvédelem normái nem írhatják felül az emberi jogokat: a kisebbségek és a bennszülött népek jogai minden esetben egy szélesebb, emberjogi keretbe illeszkednek és azon belül értelmezhetőek. (Kymlicka, 2007. 5.) E tendencia általában jellemzi az egyes államok gyakorlatát is a kollektív jogokhoz való viszonyulását illetően, amelyet a Velencei Bizottság (avagy hivatalos nevén a Demokráciával a Jogért Bizottság által készített összehasonlító alkotmányjogi dokumentáció is bizonylatol. (Kovács Péter, 1996.)

Az emberi jogok jogalanyaként elismert egyén-re vonatkoztatnak a kisebbségjogi dokumnetumok ─ kerülik a kollektív identitás fogalmát. Általában „nemzeti kisebbséghez tartozó személyekről” beszélnek és ódzkodnak a kollektív jogok instituálásának szorgalmazásától. E tekintetben kivételt képez a fentiekben már említett Koppenhágai okmány, hiszen az első és egyetlen olyan dokumentum, amely ajánlásokat tartalmaz autonóm közigazgatás létrehozására és arra, hogy diszkrimináció esetén csoportok is, ne csak személyek kezdeményezhessenek panaszeljárást. (Vogel Sándor, 2001. 20-21.)

Mindezek alapján úgy tűnik, aligha táplálhatunk túlságosan optimista reményeket az alternatív európai kisebbségvédelmi stratégiák fellelésére vonatkozóan. Gyaníthatóan az ilyen jellegű megoldáskísérletek során elmulasztották bekalkulálni a kelet-európai nacionalizmus sajátosságait, illetőleg a demokratikus fejlődés sajátosságait, talán ez magyarázza, hogy e javaslatok mindannyiszor heves ellenállásba ütköztek.

E ponton felmerül a kérdés, hogy mely stratégia tekinthető célszerűnek ott, ahol a konszolidált demokráciák előfeltétele nem adott? Olyan normákat kell vajon kialakítani, amelyek a demokratizálódás bizonyos fokán alkalmazhatóak, vagy olyanokat, amelyek segítenek megelőzni és megoldani az etnikai konfliktusokat? A nemzetközi szervezetek e tekintetben sem adnak világos, követhető iránymutatást. (Kymlicka, 2007. 7.)


Felhasznált irodalom:




Demeter M. Attila: Európai kisebbségvédelmi normák és standardok: a nemzetközi

kisebbségvédelmi dokumentumok, in: A nemzeti/etnikai kisebbségek

kérdésének megközelítése az EU-ban (kézirat)

Fábián Gyula – Ötvös Patricia: Kisebbségi jog I-II, Komp-Press, Korunk Baráti

Társaság, 2003.

Kymlicka, Will: Multicultural Odysseys: Navigating the New International Politics of

Diversity, Oxford, Oxford University Press, 2007(kézirat).

Kovács Péter: A kisebbségi jogok nemzetközi garanciái, in: Magyar Kisebbség,

Nemzetpolitikai Szemle, Új Sorozat, I. Évfolyam, 1995. 1. szám. 20-27.

old.

Kovács Péter: Egyéni és kollektív kisebbségi jogok az alkotmányos fejlődésben –

pozitivista szempontból, in: Magyar Kisebbség, Nemzetpolitikai Szemle,

új sorozat, IV. Évfolyam, 1996. 3. (5.) szám.

Szalayné Sándor Erzsébet: A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a

20. században, Gondolat Kiadói Kör-MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest, 2003.

Toggenburg, Gabriel: Egy kényes kapcsolatrendszer: az Európai Unió és a kisebbségi jogok. Pro Minoritate 2002, Tavasz. 14-50.

Vízi Balázs: Az Európai Unió és a kisebbségi nyelvek, in: Kisebbségkutatás, 2004, 1. szám, 8-17. old.

Vogel Sándor: A kisebbségi jogok kodifikációjának lehetőségei Európában, in: Európai

Kisebbségvédelem. Erdélyi nemzetiségpolitikák, Pro-Print Könyvkiadó,

Csíkszereda, 2001.

Vogel Sándor: Az Európai Unió és a nemzeti kisebbségek, in: Európai

Kisebbségvédelem. Erdélyi nemzetiségpolitikák, Pro-Print Könyvkiadó,

Csíkszereda, 2001.

Witte, Bruno de: Az etnikai kisebbségek kérdésének megközelítése az EU-ban: politikai

a jog ellenében, in: Magyar Kisebbség, Nemzetpolitikai Szemle, Új

Sorozat, VIII. Évf. 2003. 2-3. (28-29.) szám, Kolozsvár.